Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 721/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. K. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarządzeniem z [...] 2012 r. nr [...] (dalej zarządzenie [...] 2012 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), w wyniku rozstrzygnięcia konkursu, powierzył J. K. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na okres 5 lat, tj. od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. W § 5 zarządzenia z [...] 2012 r. Wójt stwierdził, że wchodzi ono w życie z dniem 1 września 2012 r. Jako podstawę prawną zarządzenia Wójt wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ([j.t.] Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso). Zarządzenie z [...] 2012 r. doręczono J. K. (dalej skarżąca) dnia [...] 2012 r.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. doręczonym skarżącej w tym samym dniu, Wójt powierzył skarżącej stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na okres 5 lat, tj. od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. W tym samym dniu skarżąca wniosła do Wójta o przeniesienie jej z urzędu na stanowisko nauczyciela języka polskiego i historii w pełnym wymiarze zajęć do Szkoły Podstawowej w [...]. Pismem z 28 sierpnia 2012 r. skierowanym do Wójta, które dnia 28 sierpnia 2012 r., zostało złożone w Urzędzie Gminy w [...], skarżąca złożyła rezygnację z powierzonego jej na okres 5 lat, tj. od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. W związku z rezygnacją wniosła o nieprzenoszenie jej z urzędu na stanowisko nauczyciela języka polskiego i historii w pełnym wymiarze zajęć do Szkoły Podstawowej w [...]. Wójt przyjął tę rezygnację, o czym zawiadomił skarżącą pismem z 30 sierpnia 2012 r.
Zaskarżonym zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2012 r., (dalej zarządzenie z [...] 2012 r.) powierzono L. R. pełnienie obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] na okres 10 miesięcy, tj. od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Jako podstawę prawną zarządzenia z [...] 2012 r. Wójt wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 usg oraz art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 5 uso. W § 2 zarządzenia z [...] 2012 r. stwierdzono, że uprawnienia i obowiązki wynikające z zajmowanego stanowiska określają przepisy Karty Nauczyciela i przepisy wykonawcze do tych ustaw, a w zakresie nieuregulowanym w wymienionych ustawach - przepisy Kodeksu Pracy. W § 3 stwierdzono, że wysokość wynagrodzenia zasadniczego i dodatków określają odrębne przepisy. W § 4 znalazło się stwierdzenie, że "traci moc Zarządzenie nr [...] z dnia [...] 2012 r. Wójta Gminy [...]". W § 5 zarządzenia z [...] 2012 r. określono, że wchodzi ono w życie od dnia 1 września 2012 r. W piśmie z 30 sierpnia 2012 r. skierowanym do Wójta skarżąca poprosiła o określenie szczegółowych warunków jej pracy w obowiązującym okresie 3-miesięcznego wypowiedzenia, wynikłego ze złożenia przez nią rezygnacji z powierzonego stanowiska Dyrektora Szkoły.
W odpowiedzi na to pismo Wójt wyjaśnił, że w związku z przyjęciem rezygnacji ze stanowiska Dyrektora Szkoły jeszcze przed formalnym podjęciem obowiązków Dyrektora tej szkoły i podjęciem obowiązków wynikających z powierzonej funkcji, nie doszło do przeniesienia skarżącej w trybie przepisów Karty Nauczyciela, ani też do nawiązania stosunku pracy zgodnie z Kodeksem Pracy. W związku z tym nie stała się ona pracownikiem Szkoły Podstawowe w [...].
Pismem z 7 grudnia 2012 r. Wojewoda [...] powiadomił skarżącą, że nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięć nadzorczych w sprawie zarządzenia z [...] 2012 r.
Po wezwaniu Wójta do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca 15 kwietnia 2013 r. wniosła skargę na zarządzenie z [...] 2012 r. nr [...].
Postanowieniem z 31 maja 2013 r. [sygn. akt II SA/Ke 339/13] WSA w Kielcach odrzucił skargę wyrażając pogląd, że w konsekwencji złożenia przez J. K. rezygnacji z powierzonego jej stanowiska dyrektora, zaskarżone zarządzenie nie zaistniało w obrocie prawnym, przez co skarga na nie jest niedopuszczalna.
Pogląd taki podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę kasacyjną J. K. postanowieniem z 10 września 2013 r., I OSK 1891/13 (dalej postanowienie I OSK 1891/13). NSA stwierdził w szczególności, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone zanim weszło w życie. Określenie na dzień 1 września 2012 r. terminu, z upływem którego następowało powierzenie stanowiska dyrektora szkoły wyznacza wyraźną granicę, od której nowy dyrektor jest uprawniony i obowiązany do sprawowania powierzonego stanowiska. Skarżąca nie miała możliwości "zastosować" uprawnień dyrektora szkoły, ponieważ przed 1 września 2012 r. nie nastąpiły skutki prawne zaskarżonego zarządzenia. Podjęte przez skarżącą przygotowania do pełnienia funkcji dyrektora nie mogą być w uznane za skutki prawne wydanego zarządzenia. Na marginesie NSA dodał, że powyższe oznacza także, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, o którym to naruszeniu stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).
Pismem z 13 czerwca 2013 r. skarżąca wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zamieszczeniu w § 4 zarządzenia z [...] 2012 r. stwierdzenia, że traci moc zarządzenie Wójta z [...] 2012 r. W uzasadnieniu podała, że w wynikającym z art. 36a ust. 5 uso uprawnieniu organu prowadzącego szkołę, do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły, nie mieści się możliwość uchylenia przez organ prowadzący zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.
W odpowiedzi na to wezwanie Wójt stwierdził, że kwestionowane zarządzenie z [...] 2012 r., dotyczyło powierzenia L. R. pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] na 10 miesięcy od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w związku z czym straciło moc prawną z dniem 30 czerwca 2013 r. i nie istnieje już w "porządku" [winno być "obrocie"] prawnym. Dlatego brak jest podstaw do jego weryfikowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. K. wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia z [...] 2012 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] L. R. na okres 10 miesięcy tj. od dnia 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zaskarża nieobowiązujące zarządzenie w celu uzyskania wyroku stwierdzającego jego nieważność, co zniweczy skutki sprzecznego z prawem aktu od momentu jego podjęcia (ex tunc), zamiast tylko na przeszłość (ex nunc). Możliwość zaskarżenia takiego aktu mimo jego nieobowiązywania jest prawnie dopuszczalna, jeżeli "zaskarżona uchwała" [winno być "zaskarżone zarządzenie"] nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej.
Skarżąca zarzuciła, że w wynikającym z art. 36a ust. 5 uso uprawnieniu organu prowadzącego szkołę, do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły, nie mieści się możliwość uchylenia przez organ prowadzący zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Przepis ten powołany jako podstawa prawna "zaskarżonej uchwały" [winno być "zaskarżonego zarządzenia"] dotyczy bowiem wyłącznie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, a nie odwołania z tego stanowiska. Wyprowadzanie z niego innych uprawnień dla organu prowadzącego szkołę stanowi rażące naruszenie prawa, przez co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Powierzenie stanowiska dyrektora mogło zostać uchylone prze organ, który powierzył obowiązki, ale wyłącznie na podstawie art. 38 uso.
Kompetencja do eliminowania z obrotu prawnego uchwał lub zarządzeń organów gminy sprzecznych z prawem ustawodawca przyznał organowi nadzoru, o czym orzeka on na podstawie art. 91 ust. 1 usg i w trybie, o jakim mowa w art. 90 usg.
Wskazała, że mimo, że zaskarżone zarządzenie ma charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w zakresie skutków, jakie ów akt wywołuje, może dochodzić przed sądem pracy.
Negatywnych skutków wydanego zarządzenia nie znosi fakt uchylenia zarządzenia w drodze wydania nowego zarządzenia, zawierającego przepis derogacyjny.
Skarżąca przytoczyła okoliczności, w jakich wydano zaskarżone zarządzenie. Wyjaśniła między innymi, że w roku szkolnym 2011/2012 była zatrudniona w Szkole Podstawowej w [...], której dyrektor zobligował ją do wypowiedzenia się, czy w kolejnym roku szkolnym pozostanie na dotychczasowym stanowisku. Ponieważ w odpowiedzi na jej wniosek z 21 sierpnia 2012 r. o przeniesienie jej na podstawie art. 18 ust. 1 Karty Nauczyciela z urzędu na stanowisko nauczyciela języka polskiego i historii w pełnym wymiarze zajęć do Szkoły Podstawowej w [...], uzyskała odpowiedź, że nie jest to możliwe, gdyż w Szkole Podstawowej w [...] nie ma dla niej godzin jako nauczyciela języka polskiego i historii, przez co może być zatrudniona tylko na podstawie umowy o pracę z Wójtem na stanowisku nauczyciela - dyrektora -skarżąca będąc w przymusie zdecydowała się na złożenie rezygnacji z powierzonego jej stanowiska. Złożona propozycja zmusiłaby ją do podjęcia ryzykownej decyzji, tj. rozwiązania dotychczasowego stosunku pracy w macierzystej Szkole Podstawowej w [...] bez gwarancji właściwego ukształtowania sytuacji prawnej w nowej szkole.
Skarżąca uważała równocześnie, że odmawiając jej przeniesienia w trybie art. 18 ust. 1 Karty Nauczyciela postąpiono niezgodnie z prawem. Dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym, ale nauczycielem pełniącym funkcję kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jaką jest szkoła. Powierzenie jej stanowiska dyrektora szkoły jako nauczycielowi mianowanemu nastąpiło bez zatrudnienia jej w charakterze nauczyciela w Szkole Podstawowej w [...]. Samo powierzenie stanowiska dyrektora nauczycielowi, który nie jest zatrudniony w tej szkole nie powoduje nawiązania stosunku pracy. Tymczasem skarżąca przystępowała do konkursu na stanowisko dyrektora jako nauczyciel dyplomowany i ma kwalifikacje uprawniające ją do zajmowania stanowiska takiego nauczyciela.
Skarżąca zakwestionowała twierdzenia Wójta, jakoby nie objęła obowiązków wynikających z powierzonej jej funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Pełnienie funkcji dyrektora polegało w jej przypadku na: przejęciu majątku szkoły i całej jej dokumentacji od poprzedniej dyrektor L. R.; przewodniczeniu posiedzeniu Rady Pedagogicznej dnia 28 sierpnia 2012 r.; przydzieleniu godzin pracy nauczycielom tej szkoły; wprowadzeniu zmian w arkuszu organizacyjnym; rozpoczęciu procedury zatrudnienia katechetki na stanowisku nauczyciela religii; powołaniu komisji do odbioru stanu technicznego budynku; ustaleniu godziny rozpoczęcia roku szkolnego; podjęciu decyzji o skróceniu zajęć dydaktycznych 4 września 2012 r.; powołaniu zespołu do ułożenia planu lekcji; zapoznaniu się z przekazaną dokumentacją szkoły. Zakwestionowała prawdziwość wyjaśnień Wójta zawartych w piśmie z 30 października 2012 r., skierowanym do Wojewody Świętokrzyskiego, jakoby poinformowano ją o możliwości przeniesienia w trybie art. 18 KN na 4 godziny dydaktyczne i uzupełniające 14 godzin z tytułu sprawowania funkcji kierowniczej i zatrudnienia jej na podstawie mianowania, na co rzekomo nie wyraziła zgody.
Wywiodła, że z art. 36 ust. 1 uso wynika, że stanowisko dyrektora szkoły można powierzyć tylko nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu. Oznacza to, że stanowisko dyrektora można powierzyć tylko nauczycielowi zatrudnionemu w tej szkole. W sytuacji, gdy nauczyciel, któremu ma zostać powierzone stanowisko dyrektora nie jest pracownikiem danej szkoły, należy z nim najpierw nawiązać stosunek pracy jako nauczycielem w tej szkole. Ponieważ w dniu wydania zarządzenia z [...] 2012 r. nie była nauczycielem zatrudnionym w Szkole Podstawowej w [...], organ gminy nie mógł jej powierzyć stanowiska dyrektora szkoły. Winien był natomiast sprawdzić, czy obowiązek ustawowy wynikający z art. 36 ust. 1 uso został należycie wykonany.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o odrzucenie skargi.
Zarzucił, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca o wydaniu przedmiotowego zarządzenia wiedziała już 18 października 2012 r., bo w piśmie do Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] powoływała treść tego zarządzenia. Działania związane z jego kwestionowaniem winna więc podjąć najpóźniej w terminie do dnia 2 listopada 2012 r., tj. w terminie 14 dni wskazanym w art. 52 ppsa.
Skarga podlega, zdaniem Wójta, odrzuceniu również na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa jako niedopuszczalna z innych przyczyn, do których należy między innymi brak przedmiotu zaskarżenia. Ponieważ zarządzenie z dnia [...] 2012 r. obowiązywało zgodnie z jego treścią do dnia 30 czerwca 2013 r., należy uznać, że po tej dacie przestało obowiązywać, przez co w dniu składania skargi nie mogło już być jej przedmiotem.
Na wypadek niepodzielenia tej argumentacji, organ wniósł o oddalenie skargi.
Zarzut dotyczący braku podstawy prawnej do uchylenia zarządzenia z [...] 2012 r. organ uznał za bezpodstawny, ponieważ podstawy takiej dopatrzył się w § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z tym przepisem, do zarządzeń stosuje się przepisy działu I tego rozporządzenia, w tym przepisy zamieszczone w rozdziale 6, określające mechanizm uchylania wcześniej obowiązujących przepisów dotyczących tej samej materii, co nowy akt prawny. Tym samym Wójt, powierzając pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] był uprawniony do umieszczenia zapisu uchylającego poprzedni akt prawny dotyczący tej samej materii.
Ponieważ Wójt wydał zarządzenie o powołaniu J. K. na stanowisko Dyrektora z mocą od dnia 1 września 2012 r., a skarżąca przed tą datą zrezygnowała z tego stanowiska, to zaistniały przesłanki do zastosowania mechanizmu z art. 36a ust. 5 uso. Uchylenie wcześniejszego zarządzenia było konieczne z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym nie mogą obowiązywać dwa akty prawne regulujące tę samą materię związaną z wykonywaniem obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].
Skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia z [...] 2012 r. w rozumieniu art. 50 ppsa, ponieważ zarządzenie to nie zostało skierowane do niej, a do L. R. Uchylenie zarządzenia z [...] 2012 r. było konsekwencją oświadczenia woli skarżącej. Z ostrożności procesowej Wójt w nawiązaniu do wniosków skarżącej o przeniesienie jej do Szkoły Podstawowej w [...] na podstawie Karty Nauczyciela wyjaśnił, że nie było możliwe przeniesienie jej na pełny etat nauczyciela języka polskiego i historii z urzędu, ponieważ zatwierdzony wcześniej arkusz organizacyjny przewidywał dla dyrektora tej szkoły jedynie 4 godziny lekcyjne (1 godzina historii, 2 godziny informatyki i 1 godzina zajęć artystycznych) i 14 tzw. godzin dyrektorskich. Tym samym Szkoła Podstawowa w [...] nie posiadała wakatu, na który mogłaby przenieść skarżącą zgodnie z jej wnioskiem.
Na rozprawie 28 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy całego zaskarżonego zarządzenia, a więc wszystkich czterech paragrafów. Wyjaśnił przy tym, że naruszenie interesu prawnego skarżącej przez zapisy zawarte w § 1 - 3 zaskarżonego zarządzenia wynika z tego, że zarządzenie to kompleksowo regulowało powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora osobie trzeciej, co nie powinno mieć miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że warunki formalne skargi zostały w sprawie spełnione, przez co nie było podstaw do jej odrzucenia.
Zarządzenie z [...] 2012 r. zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej innej niż akt prawa miejscowego. Dopuszczalność wniesienia skargi na taki akt wynika z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Warunek jaki trzeba przedtem spełnić wynika z art. 101 "§" [winno być "ust."] 1 usg, zgodnie z którym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg ma zastosowanie art. 53 § 2 ppsa, mimo że w art. 102a usg wyłączono stosowanie art. 52 § 4 ppsa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 ppsa i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu.
Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 ppsa w przypadku wnoszenia skargi na zarządzenie wójta. Wyłączenie przewidziane w art. 102a usg dotyczy jedynie wyłączenia stosowania art. 52 § 3 i 4 ppsa, a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach, co oznacza, że wniesienie skargi na zarządzenie wójta jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa (postanowienie NSA z 9.5.2013 r., II FSK 2140/12, Lex nr 1318864).
Z art. 102a usg, zdaniem Sądu I instancji, wynika że art. 52 § 3 ppsa i określony w nim czternastodniowy termin, którego przekroczenie zarzucono w odpowiedzi na skargę, nie mają w sprawie zastosowania. Jego niedochowanie nie mogło uzasadniać odrzucenia skargi. Art. 52 § 3 ppsa i określony w nim termin nie mogły mieć w sprawie zastosowania również ze względu na art. 52 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem w przypadku innych aktów (tj. aktów innych niż określone w art. 52 § 1-3 ppsa, gdzie są wymienione między innymi akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, przed których zaskarżeniem do sądu administracyjnego należy wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.
Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Termin czternastodniowy, którego niezachowanie zarzuca organ w odpowiedzi na skargę, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wniesienie wezwania o usunięcie naruszeń prawa w stosunku do zarządzenia wójta podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącego innych aktów niż akty prawa miejscowego, nie jest ograniczone terminem (art. 52 § 4 ppsa).
Konieczne w wypadku zaskarżania do sądu administracyjnego takich aktów, jak zarządzenie z [...] 2012 r., jest zachowanie terminu do wniesienia skargi, który stosownie do art. 53 § 2 ppsa wynosi trzydzieści dni gdy biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, lub sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.
Termin ten został w sprawie zachowany, ponieważ odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Wójta 14 czerwca 2013 r., została sporządzona 8 lipca 2013 r., po czym 15 lipca 2013 r., a więc z zachowaniem ustawowego, trzydziestodniowego terminu, wniesiono skargę do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wójta.
Sąd I instancji wskazał, że nie jest również prawdą, by skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu z powodu upływu w dniu 30 czerwca 2013 r. okresu, do którego zaskarżone zarządzenie miało obowiązywać, przez co nie było już przedmiotu skargi. Zarządzenie z [...] 2012 r. zawierało kilka różnych rozstrzygnięć. W § 1 Wójt powierzył L. R. nauczycielowi dyplomowanemu pełnienie obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] na okres 10 miesięcy tj. od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. W § 2 i 3 wskazano przepisy będące podstawą praw i obowiązków L. R. jako pełniącej obowiązki Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. W § 4 stwierdzono, że traci moc zarządzenie z [...] 2012 r. Jak to wynika z wypowiedzi fachowego pełnomocnika skarżącej na rozprawie dnia 28 listopada 2013 r., przedmiotem skargi były wszystkie cztery paragrafy tego zarządzenia, co należy odnosić do § 1 do 4, skoro § 5 określał jedynie datę wejścia zarządzenia w życie.
Odnosząc się do tak sprecyzowanej skargi należy zauważyć, że zaskarżony § 4 zarządzenia z [...] 2012 r. dotyczył bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej, skoro jego treścią było usunięcie z obrotu prawnego zarządzenia z [...] 2012 r. o powołaniu skarżącej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Świadczyło to, zdaniem Sądu I instancji, o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Oznaczało to w konsekwencji, że skarżąca ma legitymację skargową do wniesienia skargi w tej części. Odnośnie pozostałych zapisów zarządzenia z [...] 2012 r. nie dotyczących bezpośrednio skarżącej, ale innej osoby, której na skutek rezygnacji skarżącej z powierzonego jej stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] powierzono pełnienie obowiązków dyrektora tej szkoły na okres 10 miesięcy, Wojewódzki Sąd podzielił pogląd skargi, że naruszenie interesu prawnego skarżącej w tej części stanowi konsekwencję twierdzenia o wadliwości § 4 tego zarządzenia.
Jeżeli by przyjąć, że usunięcie z obrotu prawnego zarządzenia z [...] 2012 r. o powołaniu skarżącej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] jest wadliwe, to za wadliwe i naruszające interes prawny skarżącej należałoby również uznać wynikłe z § 4 powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora innej niż skarżąca osobie. Ze względu na różny skutek stwierdzenia nieważności aktu (ex tunc) w porównaniu z konsekwencjami jego usunięcia z obrotu prawnego w drodze derogacji (ex nunc), upływ okresu, przez który powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora L. R. pozostawało w obrocie prawnym nie jest przeszkodą dla przyjęcia, że ta część zaskarżonego zarządzenia również może być przedmiotem skargi.
Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie oznacza jednak zasadności skargi. Sąd administracyjny bada bowiem wyłącznie zgodność zaskarżonych aktów i czynności z obowiązującym prawem (art. 1 § 2 pusa), przez co na uwzględnienie skargi w żaden sposób nie wpływa fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie obiektywna niezgodność z obowiązującym prawem (Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 360-362).
Oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia, Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które nakazywałyby stwierdzenie jego nieważności. Nie zaistniały w szczególności w sprawie takie naruszenia, jakich istnienie zarzucono w skardze.
Zasadnicza wątpliwość w niniejszej sprawie dotyczyła tego, czy skarżąca objęła obowiązki Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] i w związku z tym, czy dopuszczalne było stwierdzanie utraty mocy zarządzenia z [...] 2012 r. o powierzeniu jej tego stanowiska z pominięciem trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego określonego w art. 38 ust. 1 uso.
Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1891/13, w której NSA oddalił "zażalenie" [winno być "skargę kasacyjną"] na postanowienie WSA w Kielcach z dnia 31 maja 2013 r. [II SA/Ke 339/13] odrzucające skargę J. K. na zarządzenie z [...] 2012 r. Zaskarżone w tamtej sprawie zarządzenie zostało uchylone zanim weszło w życie. Określenie terminu, z upływem którego następowało powierzenie stanowiska dyrektora szkoły wyznacza wyraźną granicę, od której nowy dyrektor jest uprawniony i zobowiązany do sprawowania powierzonego stanowiska. Skarżąca wbrew swym twierdzeniom nie miała możliwości zastosowania uprawnień dyrektora szkoły, ponieważ przed 1 września 2012 r. nie nastąpiły skutki prawne zarządzenia z [...] 2012 r., w którego § 5 wyraźnie i zgodnie z art. 63 uso stwierdzono, że zarządzenie o powierzeniu skarżącej stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], wchodzi w życie z dniem 1 września 2012 r. Podjęte przez skarżącą przygotowania do pełnienia funkcji dyrektora szkoły, nie mogą być uznane za skutki prawne wydanego zarządzenia z [...] 2012 r. Konsekwencją powyższej kwalifikacji zaskarżonego zarządzenia jest to, że brak jest możliwości stosowania w sprawie art. 38 ust. 1 uso, dotyczącego odwołania ze stanowiska kierowniczego. Odwołać ze stanowiska kierowniczego można bowiem osobę, która takie stanowisko objęła. To jednak w sprawie nie nastąpiło.
Sąd I instancji się nie zgodził się z zarzutem skargi, że § 4 zarządzenia z [...] 2012 r. nie miał podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę reguluje art. 38 uso. Ten przepis jednak nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy on nauczycieli, którzy dane stanowisko kierownicze już objęli. Nie można odwołać z kierowniczego stanowiska kogoś, kto jeszcze go nie objął. Skarżąca, na skutek rezygnacji z powierzonego jej stanowiska dyrektora jeszcze przed wejściem w życie zarządzenia z [...] 2012 r. - kierowniczego stanowiska nie objęła.
Wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie stanowiło podstawy prawnej do stwierdzenia utraty mocy zarządzenia z [...] 2012 r., rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908). Rozporządzenie to, a zwłaszcza powołane w odpowiedzi na skargę § 141 i przepisy rozdziału 6 działu I [załącznika do rozporządzenia, dalej ztp], dotyczą projektów ustaw i rozporządzeń i innych normatywnych aktów prawnych, co wynika z delegacji ustawowej do wydania tego rozporządzenia zamieszczonej w art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów ([j.t.] Dz. U. z 1999 r., nr 82, poz. 929; z 2000 r., nr 120, poz. 1268 i z 2001 r. nr 102, poz. 1116 i nr 154, poz. 1799 i 1800). W literaturze wyrażono nawet pogląd, że przyjęty w Konstytucji RP paradygmat demokracji opartej między innymi na niekwestionowanej roli samorządu terytorialnego, na jego znacznej samodzielności w państwie prawa i wyraźne odróżnienie od administracji rządowej, stanowi podstawę do wywiedzenia argumentów o braku normy w ustawie o Radzie Ministrów do uregulowania, w trybie rozporządzenia do tej ustawy, zasad stanowienia aktów prawa miejscowego (J. Brzeziński, Zakres stosowania załącznika do uchwał organów samorządu terytorialnego na tle Zasad techniki prawodawczej.
Teza 1 Samorząd Terytorialny 2006/11/22-34). Tym bardziej nie można stosować przepisów tego rozporządzenia do zarządzeń wójta dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły i spraw z tym związanych, które nie są aktami prawa miejscowego.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że jedynym sposobem na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia z [...] 2012 r., było wykorzystanie kompetencji nadzorczych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Możliwość ta dotyczy tylko aktów sprzecznych z prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie została ujawniona. Do skutecznego podważenia legalności zarządzenia z [...] 2012 r. nie doszło, gdyż skarga na to zarządzenie została prawomocnie odrzucona, a organy nadzoru nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości w jego treści. W sprawie chodziło natomiast o wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia, które straciło rację bytu, zanim weszło w życie. Organy nadzoru nie mają kompetencji do eliminowania takich zarządzeń.
Przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierają regulacji dotyczącej utraty mocy zarządzenia o powołaniu na stanowisko dyrektora, w sytuacji gdy kandydat na dyrektora wyłoniony w drodze konkursu i powołany na to stanowisko, zrezygnował z niego jeszcze przed jego objęciem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu nie można zaakceptować luki w prawie, ani tym bardziej sytuacji pozostawania w obrocie prawnym dwu rozstrzygnięć dotyczących tego samego zagadnienia. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby powierzając pełnienie obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] L. R. na okres od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., Wójt nie orzekł o utracie mocy obowiązującej zarządzenia z [...] 2012 r. powierzającego J. K. to samo stanowisko na częściowo ten sam okres. Dlatego trzeba przyjąć, że - a contrario - z art. 36a ust. 1 uso wynika kompetencja organu prowadzącego szkołę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia powierzającego stanowisko dyrektora szkoły osobie, która zrezygnowała z tego stanowiska jeszcze przed jego objęciem.
Organ który powołuje dyrektora, musi bowiem mieć możliwość eliminacji własnego zarządzenia w sytuacji, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego nie może dojść do objęcia funkcji, a nie istnieje inna prawna możliwość usunięcia takiego zarządzenia z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie nie został naruszony art. 36a ust. 2 zd. 2 uso, zgodnie z którym kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Skarżącej bowiem, która została wyłoniona w drodze konkursu, nie odmówiono powierzenia stanowiska dyrektora, lecz jej to stanowisko powierzono zarządzeniem z [...] 2012 r.
W niniejszej sprawie, do objęcia stanowiska dyrektora szkoły przez skarżącą w ogóle nie doszło, przez co dyspozycja norm prawnych, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 uso nie została wyczerpana.
Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy motywy, jakimi kierowała się skarżąca składając pisemne oświadczenie o rezygnacji ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Ponieważ do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia nie doszło do skutecznego uchylenia się od skutków prawnych tego oświadczenia woli, ani też do stwierdzenia jego nieważności, organ musiał je respektować.
Nie miały również znaczenia dla wyniku sprawy zarzuty dotyczące domniemanego naruszenia przepisów Karty Nauczyciela regulujących sytuację prawną nauczyciela przenoszonego do innej szkoły w trybie art. 18 KN. Przedmiotem sprawy nie był stosunek pracy J. K., a legalność zarządzenia wójta wydanego w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora. Przeniesienie nauczyciela w trybie art. 18 KN jest instytucją prawa pracy, a nie prawa administracyjnego i co za tym idzie jego prawidłowość może stanowić przedmiot oceny jedynie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. K. reprezentowana przez adwokata A. A., zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ppsa przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, skarga winna zostać uwzględniona;
- 2. prawa materialnego - art. 36a ust. 5 uso przez niewłaściwe zastosowanie tj. bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji błędu subsumpcji popełnionego przez organ administracji, polegającego na zastosowaniu i powierzeniu popełnienia obowiązków dyrektora szkoły podstawowej w sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego w sensie prawnym powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wybranemu w konkursie.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
- - zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę pr. A. O., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Wójta wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 107-110, 123 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W rozpatrywanej sprawie skarżący powołał obie podstawy skargi kasacyjnej, wymienione w przepisie art. 174 ppsa.
Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 151 ppsa) jest jedynie funkcją zarzutu prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 uso okazał się nieusprawiedliwiony. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n. – dalej M. Zieliński, Wykładnia; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).
We współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia, s. 238, nb 432). Rezultaty wykładni językowej, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znalazły potwierdzenie w wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierają wprost regulacji dotyczącej utraty mocy zarządzenia o powołaniu na stanowisko dyrektora, w sytuacji gdy kandydat na dyrektora wyłoniony w drodze konkursu i powołany na to stanowisko, zrezygnował z niego jeszcze przed jego objęciem. Słusznie Sąd I instancji uznał, że nie można zaakceptować luki w prawie, ani tym bardziej sytuacji pozostawania w obrocie prawnym dwu rozstrzygnięć dotyczących tego samego zagadnienia. Na podstawie wnioskowania a contrario - z art. 36a ust. 1 uso wynika norma kompetencyjna organu prowadzącego szkołę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia powierzającego stanowisko dyrektora szkoły osobie, która zrezygnowała z tego stanowiska jeszcze przed jego objęciem. Organ który powołuje dyrektora, musi bowiem mieć możliwość eliminacji własnego zarządzenia w sytuacji, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego nie może dojść do objęcia funkcji, a nie istnieje inna prawna możliwość usunięcia takiego zarządzenia z obrotu prawnego.
Autor skargi kasacyjnej, mimo przywołania art. 36a ust. 2 i 5 uso, nie przedstawił rezultatu wykładni prawa, prowadzącego do dekodowania odmiennej normy prawnej niż prawidłowo zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.
Skoro tak, to zarzut naruszenia art. 151 ppsa także okazał się niezasadny.
O sprostowaniu oczywistej omyłki na stronie 12 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 271/13, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 ppsa, uwzględniając treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., I OSK 1891/13, którym to postanowieniem oddalono skargę kasacyjną, a nie "zażalenie". Omyłkę tę zawarł w skardze kasacyjnej także profesjonalny pełnomocnik skarżącej kasacyjnie (s. 2 skargi kasacyjnej z 3 lutego 2014 r.).
Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.