Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 455/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Myszkowskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], odmawiająca przywrócenia M. K. zwrotu części nieruchomości położonej w Cz. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] i umarzająca postępowanie zwrotowe w części dotyczącej nieruchomości o pow. 281 m2, oznaczonej jako działka nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił, co następuje:
M. K., pismem z dnia [...] maja 2006 r., wystąpiła o zwrot części nieruchomości położonej w Cz. przy ul. K., a podczas oględzin w dniu [...] września 2006 r. sprecyzowała wniosek żądając zwrotu części działki nr [...].
W trakcie postępowania o zwrot ustalono, że działki [...] i [...] są własnością Gminy Cz., a działka [...] została włączona do placu szkolnego Szkoły Podstawowej Nr [...] i łącznie z całym placem szkolnym ogrodzona płotem metalowym. Działka ta znajduje się po lewej stronie od bramy wjazdowej, jest użytkowana jako teren zielony-rekreacyjny, rośnie na niej lipa, krzewy, trawa i kwiaty. Ustaleń tych dokonano w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia [...] września 2006 r. Działki o nr [...] i [...] o pow. 1081 m2 zostały nabyte od M. K. na rzecz Skarbu Państwa, aktem notarialnym z dnia [...] marca 1972 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Akt ten nie wskazuje celu nabycia, ale w jego § 2 zaznaczono, że w Księdze wieczystej, dotyczącej nieruchomości, wpisano ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co znaczy, że nieruchomość ta miała być przeznaczona na cel określony w postępowaniu wywłaszczeniowym, o którym mowa w ostrzeżeniu.
W trakcie postępowania wywłaszczeniowego wydana została decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1970 r., która odwoływała się do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1967 r. osiedla "P. H.". Postępowanie wywłaszczeniowe zostało umorzone wobec zawarcia aktu notarialnego. Z okoliczności tych wynika, iż celem nabycia była realizacja osiedla "P. H.". Podstawą jego realizacji był plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Cz., zatwierdzony dnia [...] lutego 1965 r., w którym nieruchomość wchodziła w skład terenu pod budowę szkoły podstawowej,
W aktualizacji projektu wstępnego zagospodarowania osiedla przewidywano budowę szkoły podstawowej 18-izbowej z działką 1,25 ha, budowę 2 przedszkoli 4-oddziałowych, budowę żłobka, ogród dziecięcy o pow. 1 ha. Inwestycja osiedla została podzielona na 3 etapy: 1 - 1968-1969 - budynki mieszkalne, 2 - 1969-1972 - budynki mieszkalne i pawilony, 3 - po roku 1971 - budynki mieszkalne, przedszkola, żłobek, szkoła, ośrodek zdrowia, garaże. Aktualizacja w zakresie fazy 1 i 2 została zatwierdzona, a z załączników graficznych do planu realizacyjnego wynika, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości znajduje się na gruncie przeznaczonym pod tereny zielone w ramach obiektu szkoła podstawowa 18-izbowa z działką o pow. 1,25 ha. Budowa szkoły została rozpoczęta w 1972 r. a zakończona [...] lipca 1972 r. Organ drugiej instancji przeprowadził oględziny [...] marca 2007 r. z których wynika, że na gruncie znajduje się trawnik i krzewy, a wcześniej urządzone tam były klomby i rabatki, o które dbali uczniowie i woźny szkolny.
Ustalenia identyczne jak dokonane w tym postępowaniu co do celu nabycia działki oraz wykorzystania jej na ten cel zostały już poprzednio ustalone w postępowaniu dotyczącym odmowy zwrotu, zaskarżonym decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. i w pełni zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2048/99. Tamto postępowanie toczyło się na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale w toku obecnego postępowania nie zostały przedstawione jakiekolwiek nowe dowody pozwalające na poczynienie odmiennych ustaleń faktycznych i na odmienną ocenę prawną. Mimo zmiany stanu prawnego zasadnicza przesłanka zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 ww. ustawy i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zbędność na cel wywłaszczenia nie uległa zmianie, choć obecnie definicję zbędności zawiera art. 137 tej ustawy co może być z niekorzyścią dla poprzednich właścicieli.
W sprawie występuje związanie wyrokiem Naczelnego Sądu, cytowanym wyżej, na podstawie art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zarzutów skarżącej, że pod budowę szkoły wywłaszczono nieruchomości jej sąsiada S. C., co podała na rozprawie, nie udowodniła tego i przeczy temu treść pierwszego wniosku o zwrot z [...] lipca 1991 r., a gdyby istotnie to wykazała, mogłoby to stanowić podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organy nie orzekły także o zwrocie innej nieruchomości nieobjętej wnioskiem, gdyż dochodziła ona zwrotu części działki [...] o pow. 300 m2, natomiast działka [...] o takiej powierzchni została zaprojektowana w pierwszym postępowaniu o zwrot, nigdy jednak formalnie niewyodrębniona. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany i nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości.
Reprezentowana przez radcę prawnego M. K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie odmowy przywrócenia prawa własności czyli nieruchomości, położonej Cz. ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 800 m2.
W uzasadnieniu skargi podniesiono następująco:
Sentencja decyzji Starosty Myszkowskiego jest wadliwa, ponieważ nie określa jaka część działki nr [...] o powierzchni 0.0800 ha jest przedmiotem odmowy przywrócenia prawa własności stronie skarżącej, zaś decyzja powinna dokładnie określać powierzchnie działki żądanej do zwrotu, jej położenie oraz w jaki sposób została zagospodarowana na dzień wydania decyzji, a do niej powinna być dołączona mapa podziału działki nr [...]. Brak powyższych elementów w decyzji Starosty Myszkowskiego oznacza, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa. Nadto uzasadnienie decyzji Starosty jest napisane językiem niezrozumiałym, bowiem stwierdza się w nim, że "oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości pozwalają stwierdzić, że zagospodarowanie przedmiotowego gruntu pod tereny zielone zgodna jest z celem wywłaszczenia nieruchomości, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego "P. H.", a w jego ramach pod budowę szkoły podstawowej.
Zatem na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. W omawianym uzasadnieniu brak jest również informacji w jaki sposób został zrealizowany cel wywłaszczenia części działki nr [...] o powierzchni 300 m2, o której zwrot ubiega się skarżąca. Z kolei Wojewoda Śląski w podstawie prawnej swojej decyzji stwierdził, że sprawa dotyczy odwołania M. K. od decyzji Starosty Myszkowskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], odmawiającej "zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Cz. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] o pow. 0.0281 ha", co nie odpowiada prawdzie, albowiem "skarżąca nie domaga się zwrotu działki nr [...] obręb [...] o pow. 0.0281 ha" lecz zwrotu części działki nr [...] o powierzchni 300 m2. Starosta Myszkowski w sentencji cyt. decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Cz. przy ul. K., oznaczonej na obrębie [...] jako działka Nr geod. [...] o pow. 0.0281 ha z uwagi na wycofanie wniosku.
Ponadto Wojewoda Śląski w uzasadnieniu decyzji nie wniósł żadnych nowych okoliczności do sprawy. Dokonał jednak oględzin nieruchomości i ustalił, iż "obecnie na terenie wnioskowanej do zwrotu części działki znajduje się trawnik oraz krzewy", jednak nawet nie starał się uzasadnić, że ten trawnik i krzewy na tej działce są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania szkoły i że są zgodne z celami wywłaszczenia określonymi w 1970 r., co budzi poważne wątpliwości.
Strona skarżąca nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia [...] stycznia 2008 r., iż "trudno przyjąć, że cel przejęcia nieruchomości nie został zrealizowany. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki nastąpiło jej nabycie". Z dokumentów, na które Sąd pierwszej instancji się powołał, to jest decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] września 1970 r., wymienioną w niej decyzję lokalizacyjną szczegółową nr [...] z dnia [...] marca 1967 r., plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Cz. z dnia [...] lutego 1965 r., decyzję Prezydium WRN w K. z dnia [...] lutego 1968 r. nr [...] i uchwałę tego Prezydium z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...] o zatwierdzeniu zaktualizowanych projektów wstępnego zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "P. H." w Cz. w zakresie I, II i III etapu oraz załączniki graficzne do tych projektów, a nadto projekt urządzenia zieleni Szkoły P. H. w Cz. z września 1970 r., których treści skarżąca nie podważyła - nie wynika bezspornie, że 38 lat temu ówczesne władze wymienione w tych dokumentach przewidziały, że na spornej działce o powierzchni 300 m2 będą rosły w 2008 r. krzaki, lipa i samosiejki traw.
W świetle powyższego nasuwa się pytanie, czy tak zagospodarowana działka jest szkole niezbędna.
Jednocześnie strona skarżąca podnosi, że z pisma procesowego strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2008 r. nie wynika, że rzekomo "organy orzekły w przedmiocie zwrotu innej nieruchomości niż objęte jej wnioskiem", co podniósł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku. Jak wynika z treści ostatniego akapitu uzasadnienia decyzji Urzędu Rejonowego w Cz. z dnia [...] maja 1994 r. "Zgodnie z przedłożoną przez uprawnionego geodetę dokumentacją z podziału działki nr [...], powstała działka nr [...] o pow. 500 m2 oraz działka nr [...] o pow. 300 m2. A zatem strona skarżąca domaga się zwrotu części działki nr [...] o pow. 800 m2, to jest działki [...] o pow. 300 m2.
Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że działka nr [...] formalnie nigdy geodezyjnie nie została wyodrębniona, skoro w sentencji cyt. decyzji z dnia [...] maja 1994 r. mowa jest, że działka nr [...] o pow. 300 m2 posiada księgę wieczystą KW [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania Naczelny Sąd może rozpoznać ją tylko w takich ramach, jakie zakreślają zarzuty postawione w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków, wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., a ustalających przyczyny nieważności postępowania i wobec tego należało sprawę M. K. rozpoznać pod kątem zarzutów, postawionych w skardze kasacyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które ma polegać na błędnym zastosowaniu w zakresie ochrony przywrócenia prawa własności części nieruchomości.
Badając sprawę w świetle powyższego zarzutu należy przede wszystkim wyjaśnić, że dotyczyła ona zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem przepisy rozdziału 6 działu III ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, z mocy jej art. 216, tj. właśnie dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się także do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość M. K., o zwrot części której ubiegała się ona, została nabyta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepisy zatem rozdziału dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym art. 136, ust. 3 i art. 137 miały zastosowanie w sprawie bowiem one właśnie stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów, postawiony w skardze kasacyjnej, jest nietrafny.
Z niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego mamy do czynienia bowiem wówczas, gdy jakiś przepis został zastosowany, choć nie powinien być lub odwrotnie nie został zastosowany, pomimo iż mógł lub powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia.
Natomiast jeśli idzie o zarzut błędnej wykładni ww. przepisów, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to ze skargi nie wynika na czym miałaby ona polegać. Z mocy art. 176 P.p.s.a. jednym z elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Oznacza to, iż postawiony zarzut powinien być w uzasadnieniu wyjaśniony. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej M. K. niekoniecznie wynika na czym oparto twierdzenie, że Wojewódzki Sąd dokonał błędnej wykładni ww. przepisów. Nie wyjaśniono w nim czy zarzut ten dotyczy art. 136 ust. 3, czy też art. 137, a jeżeli tego ostatniego, to konkretnie którego przepisu. Art. 137 posiada rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne, tj. ustępy, z których jeden jeszcze na punkty.
W skardze kasacyjnej, ażeby być w zgodzie z art. 174 pkt 1 i art. 176 P.p.s.a., należało wskazać konkretny przepis, to jest nie cały artykuł, ale również ustęp, a dalej punkt, a także uzasadnienie na czym błędna wykładnia tego konkretnego przepisu polega.
Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje uprawnienie b. właścicielom wywłaszczonych nieruchomości lub ich spadkobiercom do ubiegania się o zwrot nieruchomości, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd nie dokonał błędnej jego wykładni, bowiem uznał, że M. K. spełniała warunki do skorzystania z uprawnienia przewidzianego tym przepisem, tj. wystąpienia z wnioskiem o zwrot części nieruchomości, bowiem niewątpliwie jest b. właścicielem nieruchomości. W rozumieniu tego przepisu, jak też na mocy art. 216 ustawy przepis ten ma do niej zastosowanie. Zarzut zatem błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny.
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Definicja zbędności została zawarta w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Definicja ta jest odmienna, aniżeli poprzednio obowiązująca, wynikająca z art. 69 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tamten przepis, tj. art. 69, mówi tylko o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bez żadnego dookreślenia jak zbędność tę należy rozumieć. Obecnie obowiązujący art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ścisłą definicję zbędności i wobec tego tylko nieruchomość wywłaszczona, która spełnia wskazane w nim warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona b. właścicielowi.
Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia oraz zbędności n a ten cel W niniejszej sprawie jeśli idzie o cel wywłaszczenia nieruchomości M. K., to zostało to już przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2001 r. I SA 2048/99. W obecnym postępowaniu żadne inne dowody, które miałyby wskazać, iż cel wywłaszczenia jednak był inny, aniżeli zostało to przyjęte w postępowaniu zaskarżonym tym wyrokiem, nie zostały wskazane. W tym zakresie nastąpiło zatem związanie oceną prawną, na co wskazały zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd.
Jeśli idzie o zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, to z akt sprawy nie wynika aby część wywłaszczonej nieruchomości o zwrot której wystąpiła M. K. spełniała przesłanki wskazane w art. 137 ust.
1. Szkoła została ukończona w 1972 r. i teren zagospodarowany, co już wykazane zostało w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem NSA. Wprawdzie wówczas przesłanka zbędności była oceniana w świetle art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale w sprawie ocenie podlega nie teraźniejsze zagospodarowanie nieruchomości, ale czy w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 zagospodarowanie nastąpiło. Zarzucając błędność wykładni tego przepisu nie wskazano w skardze kasacyjnej, na wadliwość ustaleń, przesadzających o rozstrzygnięciu.
Wobec powyższego nie można było uznać, aby skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, a tym samym należało ją oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a.