Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1224/07 uchylił zaskarżone orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy Lubelskim Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego dotyczącego funkcjonariusza Straży Pożarnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komisja Dyscyplinarna przy Lubelskim Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], uznała mł. bryg. P. B. niewinnym popełnienia zarzucanego czynu z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1992 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), tj. o naruszenie zasad zawartych w tekście roty ślubowania.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie postępowania dyscyplinarnego ustalono, iż P. B. w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2006 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Podczas kontroli obecności wykorzystania zwolnienia lekarskiego w miejscu zamieszkania funkcjonariusza okazało się, iż w dniach od [...] do [...] czerwca 2006 r. brał on udział w wyjeździe turystycznym do Hiszpanii. Zdaniem organu, w trakcie postępowania dyscyplinarnego nie udowodniono, że zwolnienie lekarskie nie było wykorzystane w sposób niewłaściwy i tym samym nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 ww. ustawy.
Dodatkowo przepisy prawa dotyczące strażaków nie regulują w żaden sposób kwestii związanych z prawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego i jest to bardzo trudne do określenia. Samo zaś zastrzeżenie w zwolnieniu "chory może chodzić" upoważnia chorego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, udania się na zabiegi i kontrole lekarskie. Przyjmując wyjaśnienia funkcjonariusza, iż w czasie pobytu w Hiszpanii kontynuował leczenie i korzystał z masaży leczniczych uznano, iż prawidłowo wykorzystał ww. zwolnienie.
Po rozpoznaniu odwołania rzecznika dyscyplinarnego przy Lubelskim Komendancie Wojewódzkim PSP Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej orzeczeniem z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 437 § 1 k.p.k., utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w zebranym materiale dowodowym nie wskazano bezspornych dowodów, że obwiniony funkcjonariusz pobytem w Hiszpanii w czasie zwolnienia lekarskiego naruszył interes pracodawcy, tj. doprowadził do pogorszenia zdrowia funkcjonariusza i opóźnienia powrotu do służby. Sam zaś fakt przedłożenia ww. zwolnienia lekarskiego przez obwinionego oraz jego pobyt za granicą w trakcie zwolnienia lekarskiego nie są wystarczającym dowodem na popełnienie czynu uzasadniającego odpowiedzialność dyscyplinarną.
Nie można bezspornie ustalić, iż skarżący wykorzystał ww. zwolnienie lekarskie w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż ani w postępowaniu dyscyplinarnym, ani w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono oraz nie ustalono, w sposób nie budzący wątpliwości, przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego np. przez uzyskanie opinii lub zeznań lekarza prowadzącego, czy faktycznie doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W takiej sytuacji, wątpliwości czyniących zarzuty Rzecznika Dyscyplinarnego zasadnymi, nie można jednoznacznie wyjaśnić. Zgodnie więc z zasadą wyrażoną w art. 5 k.p.k., wątpliwości te należy rozstrzygnąć na korzyść obwinionego funkcjonariusza.
Skargę od tego orzeczenia wniósł rzecznik dyscyplinarny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję chociaż, jak sam wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia, pozostały niewyjaśnione wątpliwości co do faktycznych okoliczności dotyczących wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez obwinionego. Zdaniem Sądu, organ II instancji winien był więc skorzystać z art. 437 k.p.k., tj. uchylić orzeczenie z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazać je do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia ww. wątpliwości, ponieważ nie można zaniechania organów obu instancji w przeprowadzeniu wystarczającego postępowania dowodowego w sprawie, tłumaczyć zasadą, o której mowa w art. 5 § 2 k.p.k., a niewyjaśnione okoliczności pozostawiać na korzyść skarżącego. Podkreślono, iż wątpliwości te nigdy nie zostały wyjaśnione, a mogły one mieć znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia i zadecydować o odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza.
Dokonanie przez organ nieprawidłowej wykładni zasady in dubio pro reo zaważyło na tym, iż organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę wątpliwości związanych z brakiem winy funkcjonariusza ani też nie próbował ich wyjaśnić. Zastosowanie reguły in dubio pro reo jest uprawnione tylko wtedy, kiedy przedstawione wątpliwości związane z rozstrzygnięciem określonej kwestii nie dają się usunąć. Kwestie faktyczne rodzące wątpliwości muszą być uprzednio wszechstronnie rozważone, ilustrując przyczyny i zakres wątpliwości.
Ponadto Sąd I instancji uznał, iż organy w ogóle nie zajęły się kwestią złamania etyki zawodowej przez strażaka a przyjęcie, iż obwiniony strażak nie naruszył podstawowych obowiązków pracowniczych przez podjęcie czynności prowadzących do przedłużenia nieobecności w pracy, jest niedopuszczalne. Sam w postępowaniu dyscyplinarnym wskazał, iż wystąpił do swojego przełożonego o urlop z uwagi na zaplanowany wyjazd turystyczny do Hiszpanii, a z uwagi na brak zgody przełożonego, podjął czynności, które miały na celu przedłużenie zwolnienia lekarskiego, na którym się znajdował. Takie zachowanie funkcjonariusza niewątpliwie godzi w dobro pracodawcy i świadczy o braku lojalności w stosunku do przełożonego.
Nie można też zapominać, iż obwiniony zajmuje stanowisko naczelnika wydziału w Komendzie Wojewódzkiej PSP. Niezajęcie się faktem złamania zasad etyki zawodowej może w przyszłości źle wpłynąć na innych funkcjonariuszy i stać się negatywnym przykładem do naśladowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. B. i na podstawie art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. poprzez:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 115 ust. 1, w zw. z art. 30 ust. 1 zd. drugie i trzecie ustawy z dnia 28 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący swoim zachowaniem naruszył zasady etyki, tj. podstawowe obowiązki pracownicze, godził w dobro pracodawcy i nie był wobec niego lojalny;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, kiedy brak było ku temu podstaw zaś uwzględnienie to było spowodowane błędnym przyjęciem przez Sąd, iż organy dyscyplinarne naruszyły art. 4, art. 7, art. 5 § 2 oraz art. 366 § 1 Kodeksu postępowania karnego, w związku z art. 124n ustawy o PSP, rzekomo uchybiając istotnie ww. przepisom w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, podczas gdy całe postępowanie rozpoznawcze zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a materiał dowodowy oceniony wszechstronnie zgodnie z regułami oceny dowodów, zarówno w I jak w II instancji,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ i art. 152 ustawy P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, gdy brak było ku temu podstaw i błędne przyjęcie, iż Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP uchybiła przepisowi art. 437 § 1 K.p.k., w zw. z art. 124n ustawy o PSP utrzymując w mocy orzeczenie komisji dyscyplinarnej I instancji, kiedy orzeczenie to jest prawidłowe i winno zostać utrzymane w mocy,
- – art. 151 ustawy P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, gdy skargę należało oddalić w całości, a nie uwzględnić.
Na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu podniesiono, iż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest nieprawidłowe, bowiem opiera się na błędnym przyjęciu, iż skarżący dopuścił się czynu uzasadniającego jego odpowiedzialność dyscyplinarną, gdyż strażak odpowiada dyscyplinarnie jedynie za zawinione, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych oraz za czyny sprzeczne z rotą ślubowania, której treść określa art. 30 ust. 1 ustawy o PSP.
Ponadto dodano, iż w ocenie komisji dyscyplinarnych obu instancji zachowanie skarżącego nie wypełniało znamion przewinienia dyscyplinarnego, zatem zastanawia pogląd Sądu, który kwestionuje ustalenia dokonane w toku postępowania w I jak i II instancji, bowiem w składzie komisji dyscyplinarnych zasiadają oficerowie Państwowej Straży Pożarnej tworząc kompetentne i doświadczone gremium, które zdolne jest najpełniej ocenić, czy dane zachowanie narusza zasady etyki zawodowej oraz czy jest sprzeczne ze złożonym ślubowaniem.
Przedstawiono, iż bezspornym jest fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2006 r. oraz, że w okresie od [...] czerwca do [...] czerwca 2006 r. brał udział w wyjeździe do Hiszpanii. Zdaniem skarżącego, Sąd podzielił błędne przekonanie Rzecznika Dyscyplinarnego, iż sam wyjazd do Hiszpanii w okresie zwolnienia lekarskiego, mimo adnotacji na druku zwolnienia "pacjent może chodzić" stanowi czyn wyczerpujący znamiona przewinienia dyscyplinarnego, gdyż rzekomo w ten sposób skarżący opóźnił swój powrót do pełnej sprawności fizycznej, a w konsekwencji powrót do służby.
Z taką argumentacją skarżący nie zgadza się dlatego, że w sprawie nie doszło do zakwestionowania prawidłowości ani zasadności udzielonego skarżącemu zwolnienia lekarskiego, a jego przedłużanie w sytuacji, kiedy uzasadnia to stan zdrowia nie może być traktowane w kategoriach naruszenia zasad etyki zawodowej czy sprzeczności ze złożonym ślubowaniem.
Zwrócono uwagę na fakt, iż skarżący miał dużo wcześniej ustalony termin urlopu wypoczynkowego, w związku z którym zaplanował wyjazd zagraniczny. Wyjazd ten w założeniu nie miał charakteru stricte wypoczynkowego, skarżący odpowiedział na zaproszenie strażaków hiszpańskich w ramach nawiązanej współpracy, jednak w trakcie wyjazdu leczył się i odpoczywał. Po powrocie skarżący stawił się na służbę, chociaż urlop wypoczynkowy miał udzielony od dnia [...] czerwca do [...] lipca 2006 r. i brak dowodu, aby przełożony skutecznie cofnął obwinionemu urlop. Zdaniem skarżącego, działanie przełożonego było sprzeczne pod względem etycznym, gdyż zmierzało do nieuzasadnionego i niezgodnego z prawem skorzystania z zaplanowanego urlopu wypoczynkowego i również narażania obwinionego na pogorszenie zdrowia. Nadmieniono, iż nie jest on pracownikiem, lecz funkcjonariuszem, a jego zatrudnienie nie jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, lecz ma charakter administracyjnoprawny.
Skarżący, mimo niezdolności do pracy, wyraził wolę udania się na urlop wypoczynkowy, aby nie korzystać ze zwolnienia, co winno zostać potraktowane jako przejaw jego dbałości o interes zakładu pracy. Nie naruszył więc interesu pracodawcy, co zostało w pełni ustalone w toku postępowania dyscyplinarnego. Komisje dyscyplinarne obu instancji przeprowadziły w tym kierunku szczegółowe postępowanie dowodowe, dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż postępowanie to było niedokładne i nieprecyzyjne.
Wyjazd skarżącego w trakcie zwolnienia lekarskiego nie może być więc kwalifikowany jako czyn sprzeczny ze złożonym ślubowaniem. Nie stanowił on bowiem niewłaściwego korzystania ze zwolnienia, skoro pobyt w Hiszpanii wiązał się z systematycznymi zabiegami rehabilitacyjnymi i masażami, zapewnionymi przez organizatorów wyjazdu, z indywidualnym harmonogramem wyjazdu uwzględniającym konieczność leczenia skarżącego, a ponadto z działalnością pozostającą w ścisłym związku z pełnioną służbą. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w stosownym materiale dowodowym i są one w pełni wiarygodne, a kwestionowanie ich przez Rzecznika Dyscyplinarnego uznano za bezpodstawne.
Dodatkowo w materiale dowodowym znajduje się przepisana skarżącemu w Hiszpanii recepta na leki, potwierdzająca fakt korzystania z opieki medycznej podczas wyjazdu, która nie była kwestionowana przez nikogo, a potwierdzająca fakt wykorzystania wyjazdu nie tylko w celu odpoczynku, ale również w celu powrotu do zdrowia, tj. zgodnie z zaleceniami medycznymi.
Zdaniem skarżącego Rzecznik Dyscyplinarny dokonał niedopuszczalnej nadinterpretacji obowiązków strażaka wynikających z roty ślubowania, a Sąd orzekający nieprawidłowo podzielił ten błędny pogląd, uwzględniając skargę.
Ponadto, wątpliwości dotyczące okoliczności korzystania przez skarżącego ze zwolnienia, w kwestii przebiegu oraz intensywności leczenia podczas wyjazdu do Hiszpanii, nie są na tyle decydujące, aby wpłynąć na zmianę kwalifikacji zachowania skarżącego i uznanie, że stanowi ono przewinienie dyscyplinarne. W tych okolicznościach prawidłowo zastosowano zasadę in dubio pro reo.
Pogląd Sądu, iż organy dyscyplinarne wskutek celowego zaniechania, uprościły postępowanie na korzyść zasady z art. 5 § 2 K.p.k. nie odpowiada prawdzie, gdyż gruntownie zajęły się one rozważeniem kwestii winy skarżącego i kwalifikacją jego zachowania z punktu widzenia zasad etycznych obowiązujących funkcjonariuszy PSP.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Ponieważ opiera się na obu podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania. Przy czym zarzut ten sprowadza się głównie do zakwestionowania przez Sąd I instancji przepisów odnoszących się do samej podstawy wyrokowania, która to podstawa była prawidłowa w przypadku uznania, iż organy naruszyły przepisy postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bowiem jak to zasadnie stwierdził Sąd I instancji, do takiego naruszenia doszło.
Należy całkowicie podzielić to stanowisko Sądu, że zastosowanie zasady in dubio pro reo ma miejsce w sytuacji gdy pomimo przeprowadzenia wszystkich dostępnych dowodów pozostają nadal niewyjaśnione okoliczności. W takiej sytuacji niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Zasada in dubio pro reo odnosi się głównie do zagadnień związanych z ustaleniami faktycznymi i nie może prowadzić do uproszczonego traktowania wątpliwości. Jeżeli organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały przeprowadzone określone dowody, to nie miał podstaw powoływać się na zasadę in dubio pro reo. Dopiero bowiem wtedy gdy po wykorzystaniu wszelkich możliwości dowodowych nie zostanie usunięta wątpliwość, to trzeba ją tłumaczyć na korzyść obwinionego. W związku z tym należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania dyscyplinarnego, a zatem zarzut kasacyjny w tym zakresie nie jest trafny.
Chybiony jest również zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Tak więc o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego można mówić wtedy gdy został prawidłowo ustalony stan faktyczny.
Natomiast w niniejszej sprawie, co wskazano wyżej, Sąd zakwestionował kompletność materiału dowodowego pozwalającego na jego ustalenie. Również wyrażony przez Sąd pogląd co do złamania przez skarżącego zasad etyki zawodowej odnosił się do braku stanowiska organu w tym zakresie. Same bowiem okoliczności w jakich doszło do wyjazdu skarżącego do Hiszpanii, a więc kwestie zwolnienia lekarskiego, czy braku zgody przełożonego na wykorzystanie urlopu, są bezsporne i winny być ocenione właściwie w kontekście zasad etyki zawodowej, od czego uchylił się organ.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.