Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2042/13, po rozpoznaniu skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - 1. uchylił zaskarżoną decyzję;
- stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;
- zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2013 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznakowaną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] o powierzchni 231 m², zajętą pod drogę gminną – ul. T. w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w dniu 2 grudnia 2005 r. S. O. i Z. R. i H. Z. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę – ul. S. i ul. T. w W. Z akt sprawy I instancji wynika, że stan faktyczny i prawny ustalono na podstawie księgi hipotecznej pod nazwą "O." nr in. [...] oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadków po wskazanych w nich osobach. Problem w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, sprowadzał się do zagadnienia, czy S. O., H. Z. i Z. R. byli uprawnieni do złożenia wniosku, o jakim stanowi art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i czy, w konsekwencji tego, są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Organ odwoławczy uznał, że osoby te były uprawnione do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jako wieczystoksięgowi współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w wyniku spadkobrania. Organ I instancji niesłusznie więc odmówił ustalenia odszkodowania przyjmując, że wnioskodawcy nie wykazali, iż są legitymowani do ubiegania się o odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, decyzja została wydana pomimo że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Takie naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji, powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...], Miasto W. zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 k.p.a., art. 12 § 1 w z zw. z art. 35 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W stosunku do ww. decyzji wysunięto również zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uprawnionymi do odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 73 ww. ustawy są osoby wymienione w decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak uprawnień osób, którym odmówiono wypłaty odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu chociaż z innych powodów niż wskazano w jej treści. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa, a gmina za nieruchomości zajęte pod drogi gminne. Objęte skarżoną decyzją nieruchomości stały się własnością Gminy W., a więc na gminie Miasta W. ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie z mocy art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają zastosowanie w sprawach odszkodowań za drogi, o których stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w przypadku miasta na prawach powiatu – prezydent takiego miasta, o czym stanowi art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na obowiązek zapłaty odszkodowania ciążący na W. jest ono stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, bowiem sprawa taka dotyczy interesu prawnego miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu, jakim jest W., jest organem tej jednostki samorządu terytorialnego i działa w jej imieniu, reprezentując ją na zewnątrz. Jednocześnie należą do niego kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Prezydent miasta działający jako starosta będzie zatem ustalał odszkodowanie za nieruchomość, które ma wypłacić prezydent – reprezentant miasta.
Odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 i wyroku z 27 października 2013 r., sygn. akt. I OSK 1784/11, Sąd I instancji uznał, że w opisanej sytuacji zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za czym przemawia zasada prawdy obiektywnej i bezstronności działania organu, gdyż w istocie prezydent miasta orzekałby w sprawie podmiotu, który reprezentuje. WSA wskazał, że wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. art. 24 § 1 k.p.a. stanowi powód wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją, określony w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wystąpienie w sprawie przesłanki wznowieniowej skutkuje uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości, a więc rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy przewidzianym w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a więc rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta jako naruszająca art. 138 § 2 k.p.a. podlega więc uchyleniu. Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli uczestnicy postępowania: S. O., A. S., E. R. i H. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi,
- art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła wskazana w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia Prezydenta W. od udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania zawnioskowanego przez skarżących, przy czym przyjęcie wystąpienia tej przesłanki nastąpiło na podstawie wyłącznie innego orzeczenia sądowego, a z całkowitym pominięciem przepisów art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w tej sprawie nie wystąpiły. Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, z powodu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 58 lub art. 161 § 1 P.p.s.a. Pozwala on Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak słusznie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, należało przede wszystkim rozważyć czy Miastu W., reprezentowanemu przez Prezydenta W., przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którym to rozstrzygnięciem organ wojewódzki uchylił decyzję Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego stanowi bowiem podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela w całej rozciągłości pogląd, wyrażony w przywołanej przez Sąd I instancji uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), sprowadzający się do stanowiska, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".
Należy zatem stwierdzić, że także na gruncie niniejszej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Miasto W. stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową Miasta W. w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z Miastem na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, którego organ (Prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość i który jednocześnie miałby uprawnienie do zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3008/14 - orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyżej wykazano Miasto W. tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia, co oznacza niedopuszczalność wniesionej przez niego skargi. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi Miasta W. Skargę tę Sąd winien odrzucić stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Z uregulowania zawartego w art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego zaskarżony wyrok uchylono i skargę Miasta W. odrzucono. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zaś o zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.