Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 725/06

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 286/04,będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Zagranicznego "I." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...], nr [...], w przedmiocie inspekcji pracy, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz Spółki 7.215 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, oraz określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części dotyczącej punktów 1 (jeden), 2(dwa), 3(trzy), 4(cztery) i 5(pięć) nakazu z dnia 21 października 2003 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż nakazem z dnia 21 października 2003 r. nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1362 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli w dniach: 9 i 17 października 2003r. nakazał "I." Sp. z o.o. z siedzibą w Przeźmierowie wypłacić określone składniki wynagrodzenia za pracę wskazanym pracownikom Spółki. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 kpa został nadany we wszystkich punktach rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą faktyczną do wydania przez Inspektora takiego nakazu było to, iż w toku kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach: 9 i 17 października 2003 r., na podstawie dokumentacji płacowej organ ustalił, że pracodawca nie wypłacił pracownikom świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy: wynagrodzeń za pracę za miesiące lipiec, sierpień i wrzesień 2003 r; III i IV raty nagród rocznych należnych za lata 1999- 2001, odpraw pieniężnych przysługujących pracownikom z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn ekonomicznych leżących po stronie zakładu pracy; nagrody jubileuszowej i nagrody jubileuszowej przysługujących na podstawie obowiązującego w zakładzie regulaminu wynagradzania; odszkodowania w związku z rozwiązaniem stosunku pracy w trybie art. 55 § 11 kodeksu pracy.

Takie postępowanie pracodawcy zostało ocenione jako naruszające ważne interesy społeczne i sprzeczne z art. 94 pkt 5 kp, z art. 77 § 1 i 2 kp; art. 55 § 1 kp i art. 8 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz. U. Nr 112 poz. 980 ze zm) i obowiązującym w zakładzie regulaminem wynagradzania pracowników.

W złożonym do Okręgowego Inspektora Pracy odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie nakazu w części dotyczącej wymienionych pracowników (pkt 1-5 nakazu). Podkreślono, iż część ze wskazanych w nakazie zaległości została już uiszczona, zaś przeciwko Spółce prowadzone są liczne postępowanie sądowe o zapłatę nagród rocznych, co uzasadniać powinno co najmniej zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ich prawomocnego zakończenia.

Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że jedynie prawomocne orzeczenie Sądu oddalające roszczenia pracowników mogłoby być dlań wiążące. Tylko takie orzeczenie może być w jego opinii podstawą do uchylenia nakazu. Organ podniósł także, że z jego punktu widzenia już sam fakt podpisania przez Zobowiązanego porozumienia dotyczącego nagród rocznych przysługujących pracownikom jest wiążące.

We wniesionej na tą decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka podniosła, iż zawierając porozumienia dotyczące wypłat nagród rocznych pozostawała w błędzie. Okoliczność ta była organowi znana, bowiem w związku z tym błędem Skarżąca Spółka złożyła wskazanym pracownikom oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych porozumień. Porozumienia te powinny być zatem ocenione przez organ jako dotknięte sankcją względnej nieważności od chwili ich zawarcia. Wskazano również na naruszenie przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sytuacji, w której toczą się postępowania przed Sądem Pracy, powinien on był zawiesić postępowanie, nie zaś orzekać merytorycznie.

WSA w Poznaniu uzasadniając wydane przez siebie orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję, wyjaśnił, iż zgodnie z określoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, by możliwe było pełne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W tej dyrektywie znajduje wyraz obowiązująca w postępowaniu administracyjnym wizja istoty weryfikacji w toku instancji. Organ odwoławczy nie może poprzestać na ustosunkowaniu się do podniesionych zarzutów, co ma znaczenie zwłaszcza w kontekście art. 128 kpa, zgodnie z którym - co do zasady - odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a strona może poprzestać na wskazaniu, że jest niezadowolona z decyzji. Organ odwoławczy w określonym przez art. 136 kpa zakresie może również prowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jedynie w przypadku, gdyby konieczne okazało się prowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, organ odwoławczy winien na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję i przekazać sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do dążenia do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy (art. 7 kpa). Skarżący w odwołaniu podniósł szereg zarzutów dotyczących określonych należności a Okręgowy Inspektor Pracy poprzestał na ogólnikowym wskazaniu przesłanek, które uniemożliwiają uwzględnienie zarzutów.

WSA w Poznaniu podkreślił, iż wbrew konkluzjom, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę okoliczność, że wobec stanowiących przedmiot ich postępowania roszczeń toczy się postępowanie przed Sądem Pracy. Nie wnikając w tym miejscu w toczącą się w doktrynie dyskusję dotyczącą wzajemnej relacji między postępowaniem przed Sądem Pracy a wydaniem przez inspektora pracy nakazu Sąd stwierdził, że w państwie prawa inspektor pracy nie działa w próżni i obowiązany jest mieć na względzie fakt prowadzenia postępowań sądowych wobec interesujących go w konkretnych sprawach należności pracodawcy wobec pracowników. W niniejszej sprawie organ I instancji nie dysponował informacjami o toczących się przed Sądem Pracy sprawach, zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa dojść mogło i doszło zdaniem WSA w Poznaniu dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Oceniając prawną możliwości wydania przez Inspektora Pracy pracodawcy nakazu wypłaty wynagrodzenia pracownikom na gruncie art. 9 pkt 2 a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst. jedn.. Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1362 ze zm.) Sąd powołał się na poglądy doktryny i orzeczenictwo (m.in. na glosę A. Kisielewicza do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002, sygn. SA/Sz 1138/01 - OSP nr 4 z 2003 r poz. 48.), wedle których nakazy inspektora pracy, oparte na art. 9 pkt 2a ustawy, są decyzjami administracyjnymi, a skutkiem działań nadzorczych jest powstanie po stronie pracodawcy lub innego ich adresata publicznoprawnego obowiązku określonego zachowania się względem pracownika. W tym kontekście WSA w Poznaniu ocenił, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1, art. 175 i 177 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., gdyż art. 9 ust. 1 pkt 2 a ustawy o PIP nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 kpc, wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą a pracownikiem z kompetencji Sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej - Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy.

Sądy powszechne są jedynym organem państwa, uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń, wynikających ze stosunku pracy. Wyrok zasądzający roszczenie, jest tytułem egzekucyjnym, na podstawie którego pracownik może zaspokoić swe roszczenie do pracodawcy. Nakaz Inspektora PIP na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o PIP pełni natomiast zdaniem WSA w Poznaniu inną funkcję - nie jest tytułem egzekucyjnym, na podstawie którego pracownik może dążyć do zaspokojenia swego roszczenia, lecz służy jedynie wymuszeniu na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy, które są związane z wynagrodzeniem, co w szczególności dotyczy terminowej wypłaty wynagrodzenia.

Tym samym w ocenie Sądu nie ma miejsca "dualizm kompetencyjny między organami Inspekcji Pracy a sądami powszechnymi", bowiem Inspektor Pracy może nakazem jedynie skłonić pracodawcę, by ten wypełnił ciążący na nim obowiązek wobec pracownika, gdy obowiązek ów jest wymagalny.

Uchylając zaskarżoną decyzję WSA w Poznaniu nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Okręgowy Inspektor ustalił, czy doszło do zaspokojenia świadczeń pracowników, opisanych w punktach 1-5 nakazu z dnia 21 listopada 2003 r., a zwłaszcza, czy nastąpiło to na podstawie wyroków Sądu pracy. Zaspokojenie owych świadczeń w całości (wobec konkretnych pracowników) bądź w części winno bowiem,jego zdaniem,prowadzić do uchylenia nakazu w odpowiedniej części i umorzenia postępowania.W tej części Sąd podkreślił, że uwadze organów obu instancji co do oświadczeń woli Spółki z 8 lipca 2003r i 11 lipca 2003 r,oraz organu odwoławczego, co do oświadczeń woli Spółki z 6 i 8 stycznia 2004r, uszło, że pracodawca złożył wobec 16 pracowników/ spośród 37 objętych punktem 3 nakazu/ oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu co do wypłaty nagród rocznych za lata 1999-2001.

Ewentualne unicestwienie skutków takiego oświadczenia woli może nastąpić przed sądem powszechnym. Spółka winna wykazać dowodami fakty z których pragnęła wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, a pracodawca zobowiązany był wykazać w jakiej części zostali zaspokojeni pracownicy, którzy wytoczyli sprawy przed sądem pracy. Okręgowy Inspektor Pracy winien był w tej sytuacji wezwać Pełnomocnika odwołującej się do uzupełnienia braków odwołania w tej części i w oparciu o zweryfikowane dowody ustalić fakty istotne dla rozstrzygnięcis sprawy. Brak ustaleń w tej materii mógł mieć wpływ na wynik postępowania/ art.145§1 pkt 1 lit. c ppsa/.

WSA wskazał też, że nadesłanie do Sądu nieuporządkowanych odpisów fragmentów akt administracyjnych, w których zgromadzone odpisy dokumentów nie znajdują się w chronologicznej kolejności, nie opisano numerów kart oraz nie załączono tak istrotnych dla toku postępowania dokumentów, którymi były odpisy oświadczeń Spółki o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli,narusza prawo do rzetelnej procedury, które ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich mieści się w treści zasady państwa prawnego /art. 2 Konstytucji/ i nie odpowiada standardom art. 8 kpa- pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.

Orzekając o kosztach postępowania Sąd powołał się na art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm).

Wyrok WSA w Poznaniu został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu, który zarzucił rozstrzygnięciu, iż zostało ono wydane w warunkach naruszenia:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a to poprzez uznanie przez Sąd, iż wystąpienie przez pracownika do właściwego sądu pracy w czasie prowadzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie wydania przez inspektora pracy decyzji nakazującej wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę bądź innego świadczenia ze stosunku pracy, stanowi podstawę do zawieszenia tego postępowania;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 86 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), poprzez stwierdzenie przez Sąd, że pracodawca może skutecznie uchylić się od obowiązku wypłaty nie tylko nagród rocznych, ale i wszystkich świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym także i wynagrodzenia za pracę oraz nagrody jubileuszowej;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że przesłanie do Sądu akt sprawy, w których poszczególne dokumenty nie znajdowały się w chronologicznej kolejności, nie opisano numerów akt oraz przekazane potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów, a nie ich oryginały, narusza prawo do rzetelnej procedury i nie wypełnia postulatu pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli
4. 4. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że postępowanie dotyczy należności pieniężnych a tym samym błędne pobranie wpisu stosunkowego oraz błędne przyznanie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wg stawek obliczonych jak za sprawy, których przedmiotem zaskarżenia są wartości pieniężne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, iż w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy bowiem rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Wyraźnie ugruntowana linia orzecznicza NSA wskazuje przy tym, iż musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z 21 września 2001 roku, sygn. akt I SA 2314/00). Zdaniem organu odróżnić należy rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego od dokonania ustaleń faktycznych, jakie ewentualnie może mieć miejsce w przedmiotowej sprawie. Z pewnością bowiem, w przypadku wytoczenia przez pracownika sprawy przed właściwym sądem pracy o zapłatę świadczenia objętego decyzją inspektora pracy nakazującą wypłatę należnego świadczenia ze stosunku pracy, nie mamy do czynienia z wstępnym zagadnieniem prawnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym - wbrew poglądowi prawnemu zaprezentowanemu w sprawie przez WSA w Poznaniu - nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o powołany przepis.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż w chwili wydawania decyzji przez organ drugiej instancji, właściwy sąd pracy nie wydał rozstrzygnięcia, a podstawą do ewentualnego uchylenia zaskarżonych decyzji w toku postępowania odwoławczego może być jedynie prawomocny wyrok sądu. Powołano się przy tym na fakt, iż do tej pory identyczne okoliczności nie budziły podobnych wątpliwości WSA w Poznaniu w przypadku skarg "I." Sp. z o. o. w [...] na inne decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu. W sprawach tych WSA w Poznaniu - pomimo faktu wytoczenia przez niektórych pracowników spraw przed Sądem Pracy w Poznaniu o zapłatę świadczeń objętych zaskarżonymi decyzjami - oddalał skargi Spółki (wyrok WSA w Poznaniu z 25 października 2005 roku, sygn. akt 4/II SA/Po 1898/03; wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2005 roku, sygn. akt 4/II SA/Po 2334/03).

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organy PIP uznają prymat prawomocnego orzeczenia sądu pracy nad decyzją inspektora pracy nakazującą wypłatę należnego świadczenia ze stosunku pracy. Objęcie wyrokiem sądowym lub ugodą sądową świadczeń pracowniczych sprawia, że wydana wcześniej decyzja staje się bezprzedmiotowa i to stanowi podstawę do wygaśnięcia nakazu wypłaty według art. 162 kpa.Zarówno wykonanie nakazu wypłaty jak i objęcie świadczeń określonych wyrokiem sądu lub ugodą są nowymi przesłankami faktycznymi, które czynią poprzednią decyzję nie odpowiadającą rzeczywistości a więc stanowią podstawę do jej wygaśnięcia.

Do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy sąd pracy nie wydał rozstrzygnięcia a tylko to mogło być podstawą uchylenia w postępowaniu odwoławczym.

Kolejnym zarzutem postawionym przez Sąd był fakt, ze wskazany organ uznał się za uprawniony do oceny czy Spółka będąca profesjonalistą skutecznie uchyliła się od skutków oświadczenia woli. Należy podkreślić, że obowiązujące przepisy prawa pracy, w szczególności art. 86§1 kp zobowiązują pracodawcę do wypłaty wynagrodzenia w terminie określonym w regulaminie pracy lub w innych przepisach prawa pracy. W świetle tych przepisów pracodawca nie może uchylić się od realizacji obowiązku wypłaty pracownikom wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia wskazanego w regulaminie wynagradzania, skoro przepisy te określają zarówno wysokość jak i termin wypłaty wynagrodzenia. Analogiczne okoliczności nie budziły dotąd wątpliwości sadu- por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 października 2005r sygn. akt 4 III SA/Po 1898/03 czy z 17 listopada 2005r sygn. akt 4/II SA/Po 2334/03. Nadto Spółka stawiała ten zarzut jedynie do nagród rocznych / pkt 4/ a nie do wynagrodzenia za pracę / pkt 1,2, 3 i 5/.

Odnośnie zarzutu nadesłania nieuporządkowanych akt wskazano, że zarówno skarga jak i odpowiedź zostały nadesłane w oryginale, w pozostałej części przekazano kopie dokumentów potwierdzone urzędowo, ułożone w porządku chronologicznym i pełne. Potwierdzono, że dokumentacja ta nie została połączona w sposób trwały i nie ponumerowano poszczególnych kart, jednakże trudno uznać ten fakt za naruszenie prawa do rzetelnej procedury i niewypełnienia postulatu pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów o kosztach postępowania, w tym wynagrodzenia pałnomocników, Inspektor Pracy podkreślił, iż postępowanie o nakazanie pracodawcy określonego zachowania, mającego wypełnić ciążące na nim obowiązki wobec pracowników, nie ma charakteru postępowania o należności pieniężne, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami, nakaz zapłaty wydany przez inspektora pracy nie stanowi tytułu egzekucyjnego. Wobec powyższego Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie, powinien ustalić wpis stały określony w § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś wpis stosunkowy. Analogicznie przy uwzględnianiu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej Sąd I instancji powinien zastosować § 14 pkt 2 ppkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, który to przepis określa stałą stawkę wynagrodzenia, nie zaś stawkę stosunkową od wartości przedmiotu zaskarżenia.

W konsekwencji podniesionych zarzutów Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów za obydwie instancje, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi przy uwzględnieniu kosztów za obydwie instancje oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "I." Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako uzasadnienie swojego stanowiska Spółka wskazała, iż WSA w Poznaniu słusznie przyjął, że wystąpienie pracownika do właściwego sądu pracy w czasie prowadzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie wydania przez inspektora pracy decyzji nakazującej wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, bądź innego świadczenia stanowi podstawę do zawieszenia postępowania, o której jest mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Zgodnie bowiem z poglądem prezentowanym przez samą Państwową Inspekcję Pracy, jeśli istnieje spór między pracownikiem a pracodawcą co do zasadności roszczeń pracowniczych to organem właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd pracy. W sytuacji takiej inspektor pracy powinien wstrzymać się z wydaniem nakazu płatniczego.

Podobny jest pogląd prezentowany w doktrynie prawa pracy, zgodnie z którym wątpliwości czy dane świadczenie jest składnikiem wynagrodzenia czy też nie,w razie sporu rozstrzyga sąd (T. Romer, Kodeks Pracy - Komentarz Wydawnictwo Prawnicze 2000 r. s. 326).

Spółka podniosła także, iż jej zdaniem o majątkowym charakterze postępowania powinien świadczyć fakt, iż organ administracji wydał nakaz zmuszający skarżącą do wypłaty pracownikom należności pieniężnych. Nie ma zatem żadnych podstaw do tego, aby uznać za słuszne twierdzenia Okregowego Inspektora Pracy, że WSA w Poznaniu - zasądzając zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, działał w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw w odniesieniu do zasadniczego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm, powoływanej dalej jako ppsa/ w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego /DzU 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. powoływanego dalej jako kpa/. Obecny skład w pełni podziela bowiem pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż wystąpienie przez pracownika do właściwego sądu pracy w czasie prowadzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie wydania przez inspektora decyzji nakazującej wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę bądź innego świadczenia ze stosunku pracy stanowi podstawę do zawieszenia postępowania przewidzianą w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym artykułem obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego powinno mieć miejsce między innymi, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przez pojęcie to rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania /tzn w oderwaniu od sprawy na tle której wystąpiło/ należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn nie było przedtem /element stosunku czasowego/ prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne". /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 2004r s. 437-438/.

W przypadku pojawienia się takiego zagadnienia wstępnego – organ obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym.

W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom wnoszącego skargę kasacyjną.przedmiotem postępowania przed sądem pracy nie było jedynie dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, ale wypowiedź co do treści stosunku prawnego i istniejącego lub nie obowiązku wypłaty określonych składników wynagrodzenia. Stanowiło to niewątpliwie kwestię prejudycjalną dla nakazu opartego o art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981r o Państwowej Inspekcji Pracy /DzU 2001r Nr 124 poz. 1362 ze zm./. Zgodnie z tym artykułem, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2006r sygn. akt I OSK 1400/05 – istota nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny. W przypadku wystąpienia sporu o roszczenie ze stosunku pracy inspektor pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia. Obowiązek ten nie ma bowiem charakteru wymagalnego, a to z uwagi na toczący się przed sądem powszechnym spór, którego przedmiotem jest to, czy pracodawca jest zobowiązany do wypłaty świadczeń na rzecz pracownika, a jeśli tak to w jakim rozmiarze. Inspektor Pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie może rozstrzygać o roszczeniu pracownika. W tym zakresie zgodnie z art. 262 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r kodeks pracy/ tekst jedn. Dz. U 1998r Nr 21 poz. 94 ze zm./ kompetencja przynależy do sądu powszechnego- sądu pracy, właściwego w sprawach roszczeń ze stosunku pracy.

Oznacza to, iż w sytuacji, gdy postępowanie przed inspektorem pracy zostało już wszczęte, a powstaje wątpliwość co do obowiązku wypłaty określonych świadczeń, i jej rozstrzygnięcie należy do sądu pracy, wątpliwość ta mieści się w pojęciu zagadnienia wstępnego z art. 97 §1 pkt 4 kpa i stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Sprawa ta ma bowiem charakter otwarty, jej rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu i warunkuje wydanie nakazu przez inspektora pracy, który to nakaz może dotyczyć jedynie świadczeń należnych.

Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając naruszenie art., 97 §1 pkt 4 kpa, słusznie zastosował art. 145 §1 pkt 1 lit.c ppsa stwierdzając, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy także podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa wskutek tego, że sąd uchylił nie tylko nakaz w zakresie pkt 4 odnoszącego się do kwestionowanych nagród rocznych, ale i w zakresie pozostałych punktów dotyczących wynagrodzenia za pracę i wypłacenia nagrody jubileuszowej, które nie były kwestionowane przed sądem pracy. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było bowiem nie tylko naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ale także naruszenie zasady dwuinstancyjności i poprzestanie przez Okręgowego Inspektora Pracy na ogólnikowym wskazaniu przesłanek, które uniemożliwiają uwzględnienie odwołania /s. 6 uzasadnienia WSA w Poznaniu/. W tej mierze zaś autor skargi kasacyjnej nie zarzucił temu sądowi błędnej wykładni przepisu. Nawet gdyby przyjąć, iż zarzut ten mieścił się w zarzucie naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c ppsa, to należy wskazać, iż brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania wskazujących na wypłatę części wynagrodzeń oraz kwestionujących obowiązek wypłaty nagrody jubileuszowej stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie zasady dwuinstancyjności i skutkuje możliwością zastosowania przez sąd administracyjny art. 145§1 pkt 1 lit.c ppsa.

Za niezasadny uznał również Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit.c ppsa w związku z art. 86§1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r Kodeks Pracy poprzez stwierdzenie, że pracodawca może skutecznie uchylić się od obowiązku wypłaty nie tylko nagród rocznych określonych w decyzji nr [...] zaskarżonego nakazu, ale wszystkich świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przesądził bowiem tej kwestii, wskazując na s. 9 i 10 uzasadnienia, iż uprawnienie do oceny, czy spółka skutecznie uchyliła się od skutków oświadczenia woli wobec każdego z pracowników należy nie do Inspektora Pracy lecz do sądu powszechnego. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie może też wyjaśnić ten sąd a nie sąd administracyjny.

W związku z powyższym nie ma szczególnego znaczenia dla sprawy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art.145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 8 kpa poprzez uznanie, iż przesłanie do sądu akt sprawy w których poszczególne dokumenty nie znajdowały się w chronologicznej kolejności, nie opisano numerów akt oraz przekazano potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów, a nie ich oryginały, narusza prawo do rzetelnej procedury i nie wypełnia postulatu pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. W istocie bowiem wnoszący skargę kasacyjną nie podważa możliwości zastosowanej wykładni art. 8 kpa, lecz podważa dokonaną ocenę przesłanych akt sprawy. Kwestia ta nie miała natomiast zasadniczego znaczenia dla uchylenia zaskarżonej decyzji, jako iż podstawą jej uchylenia był brak zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zaś, iż brak trwałego połączenia dokumentacji przy jednoczesnym braku ponumerowania poszczególnych kart, oraz nadesłania ich urzędowo potwierdzonych kserokopii, co przyznaje sam wnoszący skargę kasacyjną na s, 6 skargi, narusza prawo do rzetelnej procedury. Zgodnie bowiem z art.54§2 ppsa organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w tym zakresie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm/.

Za zasadny uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm./ oraz § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./. W zakresie orzeczonych kosztów postępowania Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem błędnego ustalenia, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy należności pieniężnych. Tymczasem jak już podkreślono w wyroku NSA z dnia 13 lipca 2006r sygn. akt I OSK 1400/05, a który to pogląd obecny skład w pełni podziela, inspektor pracy wydając nakaz nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika.

Nakaz stanowi bowiem tylko zobowiązanie pracodawcy do określonego zachowania. Wobec pracodawcy, który nie zastosuje się do nakazu mogą być więc jedynie zastosowane środki przewidziane w egzekucji świadczeń niepieniężnych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt I OSK 151/05 wpis stosunkowy pobierany jest zaś w takich sprawach, gdzie przedmiot postępowania może dotyczy należności pieniężnych albo praw majątkowych, których wartość została określona w postępowaniu administracyjnym lub jest oczywista. Tymczasem przedmiot postępowania związanego z wydaniem przez organy inspekcji pracy nakazu skierowanego do pracodawcy, zobowiązującego do wypłaty pracownikom należnego wynagrodzenia dotyczy zachowania się pracodawcy, a więc w przedmiotowej sprawie należało pobrać wpis stały /§ 2 ust. 6 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów/. Wnoszący skargę był zwolniony od tego wpisu na podstawie art. 239 pkt 1d. ppsa.

Rodzaj oraz wysokość wpisu miały więc jedynie znaczenie dla określenia kosztów postępowania, które podlegały zwrotowi, tj kosztów poniesionej pomocy prawnej. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że do sprawy miały zastosowanie przepisy o wpisie stałym, uchylił w tym zakresie zaskarżony wyrok i orzekł na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu/ DzU Nr 163, poz. 1349 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast wnioski o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Przyjął bowiem, iż wniosek Spółki nie był zasadny z uwagi na charakter sprawy a także brak poniesionych kosztów związany z niestawieniem się na rozprawie. Stąd na podstawie art. 207 § ppsa sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odniesieniu do wniosku organu Naczelny Sąd Adminstracyjny uznał go za niezasadny ze względu na fakt, iż w wyniku częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej nie został uchylony wyrok uwzględniający skargę, ale tylko wyrok w zakresie kosztów postępowania.