Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 675/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania zażaleniowego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Burmistrz P., na podstawie art. 123 K.p.a. w związku z art. 94 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...] i [...], położonej w miejscowości P., gmina P., stanowiącej własność H. i S. małż. S.. Burmistrz ustalił, że wniosek o podział został złożony w dniu 16 lutego 2006 r. Dla terenu, na którym położona jest nieruchomość nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 9 marca 2004 r. Rada Miejska podjęła Uchwałę Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. W dniu 22 lipca 2004 r. ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia planu. Pomimo tego, w dniu 2 maja 2006 r., wydano postanowienie pozytywnie opiniujące zgodność wstępnego projektu podziału z warunkami decyzji z dnia [...], nr [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla tej nieruchomości.
Burmistrz stwierdził, iż na mocy art. 94 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zobowiązany do zawieszenia postępowania podziałowego, do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej, niż na okres 12 miesięcy.
W zażaleniu S. i H. S. podnieśli, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz warunkach podziału działek dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wystąpili 5 kwietnia 2004 r. Postanowieniem z dnia [...], Burmistrz zawiesił postępowanie na okres 12 miesięcy, tj. do dnia 5 kwietnia 2005 r. W dniu 6 września 2005 r. otrzymali decyzję o warunkach zabudowy, a w dniu 2 maja 2006 r. wydano postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości. Na podstawie tego postanowienia dokonali geodezyjnego podziału nieruchomości na działki przeznaczone pod budowę budynków mieszkalnych oraz działki przeznaczone pod komunikację wewnętrzną. W dniu 24 maja 2006 r. zwrócili się o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zawieszenie postępowania po raz drugi, żalący się uznali za niecelowe i niekonsekwentne. Wnieśli o "anulowanie" zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i art. 103 w związku z art. 140 K.p.a., zawiesiło postępowanie zażaleniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W ocenie Kolegium, postanowienie z dnia [...], pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 94 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do tego postanowienia, Kolegium w trybie nadzoru z urzędu dokona wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Mając na uwadze pozostawanie w obrocie prawnym w/w postanowienia, mimo trafności stanowiska organu pierwszej instancji co do konieczności zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, Kolegium stwierdziło konieczność zawieszenia postępowania zażaleniowego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ocena prawidłowości postanowienia opiniującego, w trybie przepisów art. 156 § 1 K.p.a. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, argumentując jak w pierwszym postanowieniu o zawieszeniu postępowania zażaleniowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. i H. S. zarzucili, że rozpatrywanie ich sprawy w Urzędzie Miejskim w P. trwa już trzy lata. Powodem tego, według skarżących, jest dwukrotne zawieszanie tej samej sprawy i odwlekanie jej załatwienia od samego początku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., przywołując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi.
Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Sąd ten uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., a co za tym idzie, z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji opierając się na decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy stwierdził, że podział nieruchomości ma na celu wydzielenie działek budowlanych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego.
Wobec tego, jak dalej wywodził Sąd pierwszej instancji, do takiego podziału nie mają zastosowania przepisy art. 93 i art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia związana ze stwierdzeniem nieważności postanowienia opiniującego podział nieruchomości nie stanowi więc zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zaskarżyło wyrok w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Jako podstawę kasacji powołało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.),
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie nie wymagało przeprowadzenia postępowania w trybie art. 94 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie opiniowania projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, skoro podział działek nr 66, 71, 72 i 158 miał na celu wydzielenie działek budowlanych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a to następuje niezależnie od ustaleń planu, w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., słusznie zawiesiło postępowanie zażaleniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w omawianej sprawie była ocena, w trybie art. 156 K.p.a., legalności postanowienia opiniującego o zgodności wstępnego projektu podziału z decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że mimo istnienia decyzji o warunkach zabudowy, nie mamy do czynienia z działką budowlaną, dopóki nie odpowiada ona wymogom art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury umożliwiają prawidłowe korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Skoro zaś nieruchomość podlegająca podziałowi jest nieruchomością niezabudowaną, to do jej podziału nie ma zastosowania art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pamiętać należy o tym, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygał o legalności postanowienia zawieszającego postępowanie zażaleniowe. Kontrola ograniczała się do oceny, czy dla rozpatrzenia zażalenia konieczne było, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym pozostawania w obrocie prawnym postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrzenie zażalenia i wydanie postanowienia nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości. Kwestia ta nie stanowi rozstrzygania zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie, czy zasadnie zawieszono postępowanie, zależy natomiast od oceny zaistnienia przesłanek hipotezy art. 94 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dla tej oceny nie ma znaczenia wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości. Postanowienie opiniujące jest aktem uwzględnianym w trakcie wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału. Stopień związania organu wydającego, na podstawie art. 96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału, postanowieniem opiniującym zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego lub opiniującym spełnienie warunków, o których mowa w art. 94 ust.1, wynika z normy art. 93 ust.4 omawianej ustawy.
Kwestia ta nie miała znaczenia w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie zawieszenia postępowania. O ile bowiem istnieje zasygnalizowany wyżej związek między stosowaniem art. 96 ust.1 oraz art. 93 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nie przesądzając, czy postanowienie ma w stosunku do decyzji charakter rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), o tyle nie ma związku określonego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., między aktem stosowania prawa opartym o art. 93 ust.4, a rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 94 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zakresie, w jakim odnosi się do poglądu Sądu pierwszej instancji o zastosowaniu do weryfikowanej sprawy podziału nieruchomości przepisu art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia art. 95 pkt 7 tej ustawy musi uwzględniać definicję ustawową działki budowlanej zawartą w art. 4 pkt 3a. Warunkiem koniecznym uznania działki za działkę budowlaną jest jej zabudowanie. Na marginesie zauważyć warto, że przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami raz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492), wymóg zabudowania (szczegółowo określonego) zawarty był w samym przepisie art. 95 pkt 7.
Naruszenie to nie skutkuje jednak uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepis art. 184 P.p.s.a. przewiduje oddalenie skargi kasacyjnej także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Błędny pogląd Sądu pierwszej instancji wyartykułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczący zastosowania w sprawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wywołał wydania orzeczenia nieodpowiadającego prawu. Z powodów przedstawionych w powyższych uwagach, istniała bowiem konieczność wyeliminowania zaskarżonego do Sądu postanowienia i postanowienia zawieszającego postępowanie zażaleniowe.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.