Uzasadnienie
Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa N. E. w W. wniosła skargę na wniosek Ministra Infrastruktury o przeprowadzenie lustracji Spółdzielni na podstawie art. 93a ustawy – Prawo Spółdzielcze z dnia 16 września 1982 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 210 ze zm.).
Spółdzielnia domagała się uznania, na mocy art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za bezskuteczną ww. czynności, zarzucając naruszenie art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego i podnosząc, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a na pewno jego stwierdzenia, które musi poprzedzać zaskarżoną czynność.
Skarżąca podniosła, że wezwała Ministra Infrastruktury do usunięcia naruszeń prawa. W odpowiedzi organ nie odniósł się do jej zarzutów i wskazywanych naruszeń.
Skarżąca powołała art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzecznictwo i doktrynę wskazując, że czynność Ministra Infrastruktury odnosi się do konkretnych podmiotów, w tym także do skarżącej, gdyż dotyczy jej bezpośrednio. Błędne jest więc stanowisko, że pismo do Krajowej Rady Spółdzielczej o przeprowadzenie lustracji tylko po stronie adresata rodzi określone skutki. Adresatem głównym winna być także Spółdzielnia.
Zdaniem Spółdzielni przez czynności należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć też charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Tym samym działanie Ministerstwa ma charakter władczy, wywołujący negatywne skutki dla skarżącej, tj. obowiązek poddania się lustracji, zapłaty za tę lustrację i inne. W postępowaniu odpowiednie zastosowanie znajdą zatem przepisy k.p.a. Brak ich pozostawałby w sprzeczności z Konstytucją i miałby de facto charakter postępowania inkwizycyjnego bez żadnych praw do zaskarżenia przez Spółdzielnię. Skarżącej przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności Ministra Infrastruktury w przedmiocie przeprowadzenia przymusowej lustracji.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zgodnie z art. 93a Prawa spółdzielczego uprawniony jest do prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec spółdzielni poprzez żądanie informacji i danych niezbędnych do dokonania oceny zgodności z prawem i gospodarności jej działalności. Dla spółdzielni przepis ten ustanawia obowiązek informacyjny wobec ministra (art. 93a § 1 Prawa spółdzielczego). Zgodnie zaś z art. 93a § 2 ww. ustawy w przypadku naruszenia prawa przez spółdzielnię minister występuje do właściwego związku rewizyjnego, w którym spółdzielnia jest zrzeszona, lub do Krajowej Rady Spółdzielczej (w wypadku spółdzielni niezrzeszonych) z wnioskiem o przeprowadzenie lustracji.
Organ odwołał się do ugruntowanej w orzecznictwie wykładni art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz poglądów judykatury wskazując, że wystąpienie ministra, o którym mowa w art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego, nie jest aktem lub czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która kształtowałaby uprawnienia lub obowiązki spółdzielni. Jest to wystąpienie skierowane nie do spółdzielni, ale do związku rewizyjnego zrzeszającego spółdzielnię lub Krajowej Rady Spółdzielczej. Dopiero wszczęcie lustracji przez adresata takiego wystąpienia rodzi po stronie lustrowanej spółdzielni obowiązek pokrycia kosztów lustracji, których wysokość nie zależy od ministra. Dlatego nie jest to czynność skierowana do spółdzielni i nie dotyczy jej praw lub obowiązków.
Spółdzielni nie przysługuje zatem legitymacja skargowa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wystąpienie Ministra, a tym bardziej nie można uwzględnić jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Podkreślając niewładczy charakter wystąpienia ministra organ przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. (sygn. akt K 64/07)3.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1357/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej N. E. w przedmiocie działania Ministra Infrastruktury, skargę odrzucił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętych katalogiem spraw określonych w art. 3 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie tylko w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a.
Poza katalogiem ww. spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
W świetle przytoczonego przepisu uznać należy, że nie jest dopuszczalne poddanie kontroli sądu administracyjnego wniosku Ministra Infrastruktury, złożonego w trybie art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego. Nie jest to bowiem rozstrzygnięcie, któremu można przypisać cechy decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Nie jest to również żaden z innych aktów lub czynności wymierzonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy mieć bowiem na uwadze, że zaskarżenie do sądu administracyjnego, innych – niż określone w art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – aktów bądź czynności możliwe jest jeśli spełniają one kumulatywnie następujące przesłanki:
- – akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- – akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
- – akt lub czynność musi być skierowany do indywidualnego podmiotu,
- – akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem,
- – akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa co oznacza, że dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawą.
Natomiast art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego, w sytuacji naruszenia prawa przez spółdzielnię, uprawnia ministra do wystąpienia z wnioskiem do właściwego związku rewizyjnego zrzeszającego spółdzielnię lub do Krajowej Rady Spółdzielczej – w wypadku spółdzielni niezrzeszonych – o przeprowadzenie lustracji takiej spółdzielni. Podmioty te mają obowiązek wszcząć lustrację w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku ministra (art. 93a § 3 Prawa spółdzielczego).
Z treści art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego wynika zatem, że dotyczy on procedury o szczególnym charakterze, w ramach której ustawodawca przyznał właściwemu ministrowi jedynie możliwość niewładczego wystąpienia z wnioskiem – nie wprost do spółdzielni mieszkaniowej, ale do wymienionych w nim organów lustracyjnych – o przeprowadzenie lustracji spółdzielni naruszającej prawo.
Wskazać przy tym trzeba, że o niewładczym charakterze ww. wniosku – jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę – wypowiedział się jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt K 64/07, stwierdzając m.in., że na gruncie art. 93a Prawa spółdzielczego nie mamy do czynienia z władczym określeniem przez ministra sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowej. Żadne z uprawnień ministra, o których mowa ww. przepisie nie zostało obwarowane sankcją.
Kierując przedmiotowy wniosek do organów lustracyjnych Minister Infrastruktury nie działa zatem jako organ administracyjny zobowiązany do wydania indywidualnego aktu administracyjnego.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedmiotowy wniosek Ministra Infrastruktury nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako taki nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skargę jako niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
S. B.-M. N. E. z siedzibą w W. wniosła od postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. Skargę kasacyjną oparła n następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na nieuznaniu zaskarżonej czynności organu za inną czynność z zakresu administracji publicznej i przez to odrzucenie skargi, przy czym nie tylko mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy ale wprost miało skutkując odrzuceniem skargi.
Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w innym składzie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 93a § 2 ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) przez błędną wykładnię nie jest zasadny. W prawie administracyjnym przepisy przyznają organom administracji publicznej kompetencję do władczego kształtowania uprawnień jak i obowiązków jednostek. Wyrazem władczej ingerencji organów administracji publicznej jest poddanie działania jednostek kontroli, sprawowanej przez te organy, w oparciu m.in. o kryteria zgodności z prawem. Zakres władztwa administracyjnego przyznany organom administracji publicznej może był pełny, co oznacza kompetencję do autorytatywnego określenia uprawnień lub obowiązków. Przepisy prawa mogą wprowadzić też kompetencje ograniczoną tylko do przeprowadzenia czynności kontroli zgodności z prawem działania bez prawa do władczego określenia uprawnień lub obowiązków.
Taką konstrukcję ograniczonej kompetencji przyjmuje art. 93a ustawy – Prawo spółdzielcze. Ustalenie naruszenia prawa przez ministra nie daje podstawy do wyprowadzenia konsekwencji prawnej określenia obowiązku usunięcia, przez spółdzielnię mieszkaniową, naruszenia prawa w działaniu. Kompetencja został ograniczona wyłącznie do wystąpienia do właściwego związku rewizyjnego, w którym spółdzielnia jest zrzeszona lub Krajowej Rady Spółdzielczej z wnioskiem o przeprowadzenie lustracji. Z regulacji art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego, jak i art. 267c pkt 1 Prawa spółdzielczego nie można wyprowadzić władczego określenia obowiązków wnioskiem o przeprowadzenie lustracji.
Konsekwentnie w zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosował art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego nie daje podstaw do kwalifikacji wniosku o przeprowadzenie lustracji do aktu czynności konkretyzujących obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie nakłada na spółdzielnię obowiązków wynikających z ustaleń ministra o naruszeniu prawa w działaniu. Określenie obowiązków to nakazanie podjęcia czynności usunięcia w działaniu spółdzielni naruszenia prawa. Art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego nie przyznał ministrowi kompetencji do autorytatywnego określenia obowiązków przez podjęcie czynności usunięcia naruszenia prawa. Należy podzielić w tym zakresie w pełni stanowisko co do wykładni art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego przyjęte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2009 r. K 64/07.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.