Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 listopada 2015 r., II SAB/Sz 122/15 zobowiązał Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. do załatwienia wniosku z 27 maja 2015 r. Koła NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. w terminie 14 dni od doręczenia akt w zakresie informacji o wykorzystywanych środkach transportu do delegacji służbowych, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny i zasądził od Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p.") podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej – jest to czynność materialno-techniczna, 2) udzielić w formie zawiadomienia odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jak wynika z akt sprawy, organ w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej w zakresie udostępnienia danych o wykorzystywanych środkach transportu do delegacji służbowych, które niewątpliwie stanowią informację publiczną, ani nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, natomiast w terminie przypisanym wystosował do strony dwa pisma informujące.
Zdaniem Sądu, odpowiedzi udzielonej skarżącemu w pismach z 9 czerwca 2015 r. i z 29 lipca 2015 r. – wskazującej, że organ prowadząc rejestr delegacji służbowych nie wpisuje środka transportu, co skutkuje brakiem możliwości udzielenia informacji, ponieważ ich nie posiada – nie sposób uznać za zgodne z prawem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z treści wniosku z 27 maja 2015 r., ponowionego 14 lipca 2015 r., jednoznacznie wynika, że strona zwracając się o udostępnienie informacji dotyczących wyznaczonego środka lokomocji do poszczególnych delegacji służbowych, nie zawęziła żądania do wyżej wskazanego rejestru posiadanego przez organ. Wprawdzie strona domagała się we wniosku sporządzenia przez organ stosownego wykazu zawierającego określone dane, jednakże wniosek ten nie dotyczył udostępnienia istniejącego rejestru wydawanych delegacji służbowych. To zaś oznacza, że Komendant Powiatowy PSP w S. nie udzielił odpowiedzi adekwatnej do zakresu żądania, a tym samym pozostaje w stanie bezczynności.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bo zachowaniu organu nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania strony skarżącej i obowiązków nałożonych ustawą, skoro: po pierwsze – pozostawał w błędnym przekonaniu, że udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem strony, a po drugie – każdorazowo reagował na pisma strony i to w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, oddalono wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 13 ust.1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy organ miał obowiązek udzielenia informacji o wykorzystywanych środkach transportu do delegacji służbowych albo wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy organ prowadząc rejestr wystawionych delegacji służbowych nie obejmował w nich informacji o środkach transportu, a informacje, które posiada w ewidencji księgowej nie obejmują wszystkich delegacji służbowych tylko te, które zostały rozliczone przez osoby, na które zostały wystawione delegacje służbowe, a także naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- b) art. 149 § 1b w zw. z § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie, istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu faktycznego w sprawie,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie, mimo naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stwierdza, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Warunkiem zastosowania w/w przepisu jest posiadanie przez organ wnioskowanych przez skarżącego informacji dotyczących wyznaczonego środka lokomocji do poszczególnych delegacji służbowych. W stanie faktycznym sprawy Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. faktycznie nie dysponuje prostą informacją, której udostępnienia domaga się skarżący, ponieważ tych informacji nie zawiera rejestr delegacji służbowych, który tylko w części są później przekazywane do księgowości organu w celu rozliczenia wyjazdu. Wnioski kierowane do organu przez skarżącego są nieścisłe i wzajemnie częściowo sprzeczne: z treści wniosku z 27.05.2015 r. wynika, że skarżący domaga się wykazu wystawionych delegacji za okres od 01.01.2013r. do 31.05.2015r. z podaniem m.in. środka lokomocji natomiast z pisma datowanego na 14 lipca 2015r. wynika, że wnosi tylko o informacje dotyczące delegacji służbowych ze wskazaniem środka lokomocji, które zostały przekazane do komórki finansowej Komendy Powiatowej PSP w S. w celu ich rozliczenia i zwrotu kosztów. Organ nie posiada wiedzy o delegacjach służbowych, które nie zostały przekazane do w/w komórki finansowej, ponieważ nie zawierały wskazania środka lokomocji na druku delegacji służbowej lub osoby, na które zostały one wystawione nie przedłożyły jej do rozliczenia. Porównanie ilości delegacji służbowych wystawionych z delegacjami służbowymi, które zostały przekazane do komórki finansowej Komendy Powiatowej PSP w S. wskazuje, że ok. 30 % wystawionych delegacji nie jest rozliczana. WSA w Szczecinie nie zauważył istnienia w/w uzasadnionych wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, dopiero ich wyjaśnienie uprawniałoby do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi skarżącego.
W stanie faktycznym sprawy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł być zastosowany, ponieważ z treści pism skarżącego kierowanych do organu wynikało, że częściowo są one sprzeczne: z jednej strony skarżący domagał się informacji o środkach lokomocji przypisanych do każdej delegacji służbowej a z drugiej strony tylko informacji dotyczących delegacji służbowych, które zostały przekazane do komórki finansowej Komendy Powiatowej PSP w S. Niewyjaśnienie w/w wątpliwości przez WSA w Szczecinie w stanie faktycznym sprawy miało w ocenie organu istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia SN, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
- 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prze Sąd I instancji przepisów postępowania są wewnętrznie sprzeczne (naruszenie "art. 149 § 1b w zw. z § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie") albo dotyczą przepisu niemającego zastosowania w niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 p.p.s.a.). Tym samym wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia w tej części wymagań wskazanych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ nie formułuje w sposób dostateczny granic zaskarżenia, co jest niezbędne wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
- 3. Natomiast zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że odpowiedzi udzielonej skarżącemu w pismach z 9 czerwca 2015 r. i z 29 lipca 2015 r. – wskazującej, że organ prowadząc rejestr delegacji służbowych nie wpisuje środka transportu, co skutkuje brakiem możliwości udzielenia informacji, ponieważ ich nie posiada – nie sposób uznać za zgodne z prawem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro organ nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to jest rzeczą oczywistą, że pozostawał w bezczynności.
- 4. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. oddalił wniosek Koła NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w podpisanej osobiście przez przewodniczącego Koła, niebędącego adwokatem ani radcą prawnym, odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wykazano poniesionych kosztów ani nie zawarto żadnego ich zestawienia. Co więcej, odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie czternastodniowego terminu, o którym stanowi art. 179 p.p.s.a., co powoduje, że jest to zwykłe pismo procesowe w sprawie, które nie uprawnia do zwrotu stosownych kosztów postępowania (vide: B. Dauter [w:] S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych., wyd. LexisNexis Warszawa 2007 r., str. 297-298; postanowienie NSA z 26 września 2007 r., II FSK 1241/06).