Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 667/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta Bydgoski, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), "u.g.n.", oraz art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), "k.p.a.", umorzył postępowanie z wniosku M. J. oraz H. Z. o zwrot części wywłaszczonej w dniu 5 czerwca 1973 r. nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...], położonej w B., w obrębie [...] zapisanej w księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu wskazano, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nieruchomość położona w B., zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...] położona w B., zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność J. K. J., została wywłaszczona na rzecz Państwa Polskiego – Wyższej Szkoły Inżynierskiej w B. za cenę w wysokości 105 370,00 zł. Zgodnie z decyzją nr [...] Komisji Planowania przy Radzie Ministrów – Zespół Koordynacji Terenowej z dnia [...] lutego 1972 r., nieruchomość oraz działka były przeznaczone pod budowę obiektów Wyższej Szkoły Inżynierskiej w B. Na podstawie ww. umowy sprzedaży w księdze wieczystej nr [...] wpisano prawo własności na rzecz Państwa Polskiego – Wyższej Szkoły Inżynierskiej w B., zaś z księgi wieczystej nr [...] odłączono działkę nr [...] i połączono ją z nieruchomością zapisaną w KW [...], która to stanowiła własność Państwa Polskiego – Wyższej Szkoły Inżynierskiej w B. W dniu 13 grudnia 1973 r. księga wieczysta nr [...] została zamknięta, a nieruchomość położoną w F. przy drodze od toru kolejowego do drogi z F. do T., przeniesiono do księgi wieczystej nr [...].
Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. M. J. oraz H. Z., jako następczynie prawne wywłaszczonej właścicielki wniosły o zwrot części działki o nr [...], położonej w B. w obrębie [...], stanowiącej część ulicy A. Ze znajdujących się w aktach map wynika, że wywłaszczona w dniu [...] czerwca 1973 r. nieruchomość stanowi obecnie między innymi część działki nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych z roku 1976 wynika, że wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 0,9793 ha stanowiła działkę nr [...]. Nakładając na archiwalną mapę zasadniczą z roku 1967 aktualną mapę ewidencyjną organ pierwszej instancji stwierdził, że część działki nr [...] wchodzi w skład wywłaszczonej nieruchomości, zapisanej w dacie przejęcia w księdze wieczystej nr [...]. Z wykazu natomiast zmian gruntowych rok rachunkowy 1976 wynika, że m.in. z działki nr [...] o pow. 0,9793 ha zapisanej w Kw [...] powstała działka nr [...] o pow. 4,1877 ha.
Następnie wykaz zmian gruntowych z roku 1981 ukazuje, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1573 ha i [...] o pow. 4,0304 ha. Wykazy zmian gruntowych z 1994 r. i 1999 r. potwierdzają powstanie m.in. z działek o nr [...] i [...] zapisanych nadal w Kw [...], będących w użytkowaniu wieczystym obecnej działki nr [...] o pow. 0,3680 ha. Aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. przeniesiono na rzecz Miasta Bydgoszcz prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...] położona w obrębie [...], zapisana w KW nr [...]. A. z dniem 27 września 1990 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu zapisanego w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na własność Gminie Bydgoszcz nieruchomości położonej w B., w obrębie [...] stanowiącej m.in. działkę nr [...] o pow. 0,3680 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Gminy Bydgoszcz.
Działka nr [...] w latach 90 ubiegłego wieku objęta była prawem użytkowania wieczystego na rzecz A. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 229 u.g.n. podlega umorzeniu. Skoro w dniu 1 stycznia 1998 r. w księgach wieczystych było wpisane wieczyste użytkowanie to nieruchomość nie może podlegać zwrotowi. Z dokumentów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz A. w księdze wieczystej [...] zostało wpisane dnia 28 lipca 1993 r., a powstało ono na mocy art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września o szkolnictwie wyższym, w dniu w którym ustawa ta weszła w życie to jest 27 września 1990 r. Według wpisu w rejestrze gruntów działka nr [...], oznaczona jest jako rodzaj użytku – droga. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy wynika zaś, że działka nr [...] w obrębie [...] w całości wchodzi w skład pasa drogowego ul. A. – drogi publicznej w kategorii drogi powiatowej.
Ponadto zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Akademickie-Wschód w jednostce F., w B. zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/1367/2001 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2001 r., działka nr [...] znajduje się w granicy terenu oznaczonego symbolem "A 35 KZ" – teren komunikacji publicznej – ulica zbiorcza (istniejąca ulica A.).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, jak i wcześniej w odwołaniu M. J., powołując się na art. 182 o szkolnictwie wyższym, podkreśliła, że nie istniała prawna możliwość, aby dyspozycjami ww. ustawy objęta została część nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, tj. pod ulicę A., wybudowaną już około 1975 r., gdyż z mocy prawa nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne musiały należeć do Skarbu Państwa lub do gminy, zatem prawo użytkowania wieczystego nie mogło powstać na przedmiotowej nieruchomości również z tej przyczyny, że działka ta była już w roku 1990 zbędna na cel wywłaszczenia oraz nie była w zarządzie uczelni wyższej, wobec czego byłym właścicielom przysługiwało ustawowe prawo do jej zwrotu. Wskazała też, że podana w decyzji data [...] lipca 1993 r. nie dotyczy ujawnienia wpisu użytkowania wieczystego, znajduje się bowiem w rubryce "komentarz do migracji", który nie stanowi treści Kw.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd przytoczył obszernie stan faktyczny sprawy, powtórzył te ustalenia w części rozważań i stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot pozostawała w użytkowaniu wieczystym przed 1 stycznia 1998 r. i prawo to było ujawnione w księdze wieczystej. Dowodem tego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, jest załączony do akt sprawy odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] sierpnia 1998 r. dotyczącego odmowy wpisu w księdze wieczystej KW nr [...], z którego wynika, że "Dnia [...] lipca 1993 r. wpisano w KW nr [...] A. w B. jako wieczystego użytkownika nieruchomości i właściciela budynków. Wpis nastąpił w stosunku do całej nieruchomości... Wpis ten jest prawomocny.", a wpis ten został dokonany na wniosek z dnia [...] lipca 1993 r. A. w B. o dokonanie wpisu obejmującego działki wpisane w księdze, na mocy art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym.
Wojewódzki Sąd stwierdził, że stwierdzenie przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony, a nie bezprzedmiotowość postępowania, zatem prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co jednak nie stanowi naruszenia prawa skutkującego uchyleniem decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia orzeczenia w całości oraz rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 229 u.g.n. w zw. z art. 136 § 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie art. 229 u.g.n. oraz niezastosowanie art. 136 § 3 u.g.n., czego rezultatem było wadliwe przekonanie i rozstrzygnięcie Sądu I instancji, że Wojewoda oraz Starosta Bydgoski prawidłowo ustalili, że wnioskodawcy (skarżącej) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z powodu wpisu prawa użytkowania wieczystego ujawnionego w KW [...] (rzekomo) w roku 1993, podczas gdy w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. bezspornej okoliczności, że już w latach 80 na przedmiotowej nieruchomości powstała (niezgodnie z celem wywłaszczenia) droga publiczna, prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie tych przepisów powinny skutkować ustaleniem, że zwrot stał się niemożliwy z uwagi na zlokalizowanie na tej nieruchomości drogi publicznej;
- 2) art. 136 § 3 u.g.n. w zw. z art. 137 § 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (pominięcie), w konsekwencji czego Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia prawa przez Wojewodę, który wbrew obowiązkom wynikającym z tych przepisów nie ustalił czy nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz czy przesłanki jej zwrotu zostały spełnione;
- 3) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.), "u.k.w.h.", w zw. z art. 182 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 1990 r. Nr 65, poz. 385), "u.s.w.", przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych obejmuje nie tylko nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, lecz także sytuację nabycia tego prawa z mocy ustawy, co jednoznacznie wykluczają w piśmiennictwie przedstawiciele doktryny oraz judykatura;
- 4) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), a także art. 69 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 4 i art. 74 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak negatywnej oceny pominięcia przez Wojewodę okoliczności, że przed zlokalizowaniem na przedmiotowej działce, wbrew celowi wywłaszczenia, drogi publicznej, ziściły się przesłanki do jej zwrotu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu skutkowałoby przyjęciem, że przyczyną niemożności uwzględnienia roszczenia skarżącej o zwrot nieruchomości było zlokalizowanie drogi publicznej wbrew celowi wywłaszczenia, a nie rzekome powstanie 15 lat później prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy;
- 5) art. 229 u.g.n. w zw. z art. 182 u.s.w. poprzez ich błędną wykładnię, której rezultatem było ich niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie przez Sąd I instancji, że ustawodawca wprost w treści przepisu art. 229 u.g.n. uzależnił wywołanie skutku prawnego w postaci pobawienia byłych właścicieli roszczenia o zwrot nieruchomości od "ujawnienia" prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, które należy rozumieć w ten sposób, że przed dniem wejścia w życie u.g.n. faktycznie dokonany powinien być wpis tego prawa do księgi wieczystej (opatrzony datą) – niezależnie od jego konstytutywnego czy deklaratoryjnego charakteru, bowiem nie można uznać za dowód na okoliczność daty wpisu treści uzasadnienia postanowienia innego sądu w całkowicie odmiennej sprawie – co Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił jako działanie zgodne z prawem.
- – naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 6) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 2 u.k.w.h. polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej i wydaniu wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody, wydaną z naruszeniem wskazanych w niniejszej podstawie kasacyjnej norm prawa materialnego, a także – dodatkowo – na niedokonaniu weryfikacji zgodności przedmiotowej decyzji z art. 7 i art. 77 k.p.a., niedostrzeżeni dowolnej oceny dowodów przez Wojewodę oraz na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów formułowanych przez skarżącego wobec postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie, w tym dowolności ustalenia daty wpisu użytkowania wieczystego oraz przyjęcia za dowód na tę okoliczność postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 1999 r. (Dz. KW Nr [...]), co spowodowało błędne i nieuzasadnione przekonanie organów obu instancji oraz Sądu, że zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. oraz umorzenia postępowania w sprawie, których wyrazem było zaskarżone orzeczenie;
- 7) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 105 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił wadliwej decyzji Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Bydgoskiego o umorzeniu postępowania, która podejmowana może być wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, błędnie przy tym stwierdzając, że wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości byłoby tożsame w skutkach, czego konsekwencją było błędne uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem za słuszny należy uznać zarzut naruszenia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a."
Stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przepisu tego wynika, że jeśli w trakcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które to roszczenie przysługuje, na mocy art. 136 ust. 3 ustawy wywłaszczonemu właścicielowi lub jego spadkobiercy w razie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, okaże się, że przed dniem wejścia w życie ustawy nastąpił obrót prawem w tym znaczeniu, że tytuł prawomocny, własność lub użytkowanie wieczyste, został przekazany przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej i zostało to ujawnione w księdze wieczystej roszczenie o zwrot nie służy.
Nieprzysługiwanie roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że nieruchomość, mimo nawet zbędności na cel wywłaszczenia nie może być zwrócona. Brak możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą konieczność orzeczenia o odmowie jej zwrotu. Natomiast nieprzysługiwanie roszczenia o zwrot nie jest podstawą do uznania, że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, prowadząca do umorzenia postępowania. Niemożność zwrotu nieruchomości z uwagi na obrót prawem do niej jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, co do jej meritum. O istnieniu przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądzają względy merytoryczne, nie zaś odpadnięcie przedmiotu postępowania, co jest konieczną przesłanką bezprzedmiotowości, skutkującą umorzeniem.
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dostrzegł, iż w sprawie powinna być wydana decyzja merytoryczna o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie decyzja umarzająca postępowanie. Jednak nie uznał, że jest naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji. Nie jest to zasadne stanowisko. Jest bowiem różnica pomiędzy rozstrzygnięciem co do meritum sprawy a rozstrzygnięciem formalnym, jakim jest umorzenie postępowania.
Organy i Sąd stanęły na stanowisku, iż w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem na nieruchomości o zwrot której wystąpiła skarżąca M. J. zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, przy czym obie te czynności miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy. Sąd wyjaśnił, za organami, że dowodem na podstawie którego prawa i jego wpis do księgi wieczystej jest postanowienie Sądu Rejonowego w B., z którego wynika, że wpis nastąpił 28 lipca 1993 r. na wniosek A. z dnia 21 lipca 1993 r. Skarżąca zarzuca, że jest to dowód niewystarczający.
Należy się zgodzić ze skarżącą. Postanowienie to zostało wydane w sprawie odmowy wpisu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], natomiast jeśli idzie o wniosek o wpis do księgi wieczystej jest to czynność wstępna, a dopiero jej zakończenie – wpis – może stanowić, że fakt taki miał miejsce. W sprawie zatem jest wątpliwość co do faktu wpisu do księgi wieczystej, bowiem dowodu jakim jest wypis z księgi wieczystej, z którego wynikałaby data wpisu do księgi nieruchomości, o zwrot której wystąpiła skarżąca nie ma. Nie można zatem z całą pewnością stwierdzić, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Konieczne będzie ustalenie powstania prawa użytkowania wieczystego oraz daty wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a wówczas będzie można mówić o przesłance z art. 229 ww. ustawy, natomiast jeśli przesłanki tej nie będzie można wykazać tak aby nie było co do niej wątpliwości będzie należało przeprowadzić postępowanie co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.