Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2018 r., IV SAB/Wa 66/18, po rozpoznaniu skargi M.M. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:
- 1. zobowiązał Starostę [...] do wydania aktu w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] i dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1975 r. – w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie, o której mowa w punkcie 1 wyroku, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. wymierzył Staroście [...] grzywnę w wysokości 1000 złotych;
- 4. przyznał od Starosty [...] na rzecz skarżącej M.M. sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych;
- 5. oddalił skargę w pozostałej części;
- 6. zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącej M.M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta [...]. Zaskarżając wyrok w pkt 1, 2, 3, 4, 6, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione przyznanie od Starosty [...] na rzecz M.M. sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, wymierzenie grzywny Staroście [...] w wysokości 1000 zł.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2, 3, 4, 6, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M.M. wniósł o jej odrzucenie i "utrzymanie wyroku WSA".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej (w przypadku skargi na przewlekłość postępowania) przez Sąd pierwszej instancji. Tym niemniej, aby rozważania dotyczące zarzutów skargi kasacyjnej były bardziej czytelne, trzeba przypomnieć podstawowe okoliczności faktyczne i prawne w tej sprawie.
Wnioskiem z [...] listopada 2012 r. M.M. wystąpiła o zwrot działki, obecnie terenu szkolnego zajętego na cele dydaktyczno-ogrodnicze, położonego przy ul. [...] (dawna ul. [...]). Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r. wyłączył się z postępowania w tej sprawie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.
Starosta [...] decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewoda wskazał, że brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r. IV SA/Wa 144/15, uchylił wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2014 r. WSA zgodził się z organami obu instancji, że wymogiem jest aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli. Podkreślił, że wywłaszczona nieruchomość była współwłasnością, a skoro organ I instancji pismem z [...] czerwca 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a następnie przystąpił do ustalania, czy wniosek w tej sprawie pochodzi od wszystkich uprawnionych podmiotów, w wyniku czego stwierdził, że tak nie jest, to zobowiązany był postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 k.p.a. Natomiast organ I instancji bezpodstawnie wydał decyzję merytoryczną, odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2016 r., I OSK 1996/15, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez m.st. Warszawa od wyroku WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2015 r. IV SA/Wa 144/15. NSA wskazał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, w którym stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz.U. z 2015r. poz. 1039) – zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za chybione. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zdezaktualizował spór – toczony m.in. w niniejszym postępowaniu – o charakter prawny rozstrzygnięcia sprawy, w której wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel jej wywłaszczenia, nie pochodził od wszystkich podmiotów uprawnionych do domagania się jej zwrotu.
Czyni to z jednej strony bezzasadnym zarzut stawiany w skardze kasacyjnej, z drugiej zaś podważa argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając jednak na uwadze, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], które odmawiały zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich osób legitymowanych do jego złożenia, to należy uznać, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i tym samym skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 p.p.s.a.).
Tym samym uległa deprecjacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji (art. 153 P.p.s.a.). Aktualnie rolą organów administracji będzie weryfikacja złożonego w niniejszym postępowaniu wniosku o zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości z punktu widzenia art. 136 u.g.n., a w szczególności ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n.
Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji powołano się m. in. na art. 153 p.p.s.a. i oceny prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2015 r. IV SA/Wa 144/15. Następnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że Starosta nie wziął pod uwagę ocen prawnych wynikających z uzasadnienia wyroku NSA z 7 lipca 2016 r. I OSK 1996/15.
Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną wyroku stwierdził, że pomiędzy czynnościami wyjaśniającymi podejmowanymi w tej sprawie przez Starostę, począwszy od wyznaczenia tego organu postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., były długie (nawet kilkumiesięczne) okresy bezczynności. Przykładowo, wspomniane postanowienie o wyznaczeniu zostało doręczone Staroście wraz z aktami sprawy [...] kwietnia 2013 r., zaś pierwsza czynność, i to o czysto formalnym charakterze (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) nosi datę [...] czerwca 2013 r. Pierwsza czynność merytoryczna – wezwanie do doręczenia określonych dokumentów – nosi datę [...] lipca 2013 r. Kolejne pismo organu zostało wysłane do skarżącej dopiero [...] października 2013 r., zaś decyzja została wydana dopiero [...] marca 2014 r.
Kolejny istotny okres przewlekłości po stronie Starosty rozpoczyna się od momentu zwrotu temu organowi akt w związku z wyrokiem NSA z 7 lipca 2016 r., I OSK 1996/15. Otóż Starosta zignorował oceny prawe wyrażone w tym wyroku, a oparł się na nieaktualnych, również w świetle wspomnianego wyroku TK z 14 lipca 2015 r. SK 26/15, ocenach prawnych wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2015 r. IV SA/Wa 144/15. W ten sposób Starosta przyczynił się do istotnego wydłużenia postępowania, albowiem jego decyzja z [...] lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania musiała być uchylona przez Wojewodę.
Również czynności Starosty po zwrocie akt przez Wojewodę (tj. [...] września 2017 r.) nie toczyły się sprawnie. Starosta uzyskał co prawda dowód w postaci synchronizacji wykonanej przez geodetę uprawnionego oraz przeprowadził [...] listopada 2017 r. oględziny nieruchomości, ale do chwili wniesienia skargi, a także do chwili wyrokowania, Starosta nie wydał w sprawie aktu w postaci decyzji lub postanowienia (np. o zawieszeniu postępowania).
Dlatego też Sąd I instancji uznał, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Równocześnie ustalając, że stan przewlekłości trwa na dzień wyrokowania, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę do wydania aktu. Sąd I instancji uznał także, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie zwrotu nieruchomości miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Dalsze rozstrzygnięcia (dotyczące grzywny, sumy pieniężnej i kosztów postępowania), objęte zakresem skargi kasacyjnej, były zaś tego konsekwencją.
Starosta [...] kwestionując te ustalenia, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał dwa zasadnicze zastrzeżenia. Po pierwsze stwierdził, że wydając decyzję z [...] lutego 2017 r. nie miał wiedzy o wydanym przez NSA wyroku z 7 lipca 2016 r. I OSK 1996/15, gdyż Wojewoda [...] nie poinformował go o tym przekazując akta sprawy przy piśmie z [...] października 2016 r. Po drugie, strona nie współdziałała z organem, odmawiając między innymi przekazania akt, omyłkowo przesłanych do skarżącej, co wydłużyło postępowanie. Obydwa te zastrzeżenia należy uznać za niezasadne.
Wojewoda [...] zwracając akta sprawy przy piśmie z [...] października 2016 r. skierowanym do Starosty [...] rzeczywiście nie wspomniał o wyroku NSA z 7 lipca 2016 r. Jednakże z pisma Starosty [...] z [...] października 2016 r. skierowanego do M.M. wynika, że już w tej dacie Starosta wiedział o powyższym wyroku informując stronę, że "nie może wydać ponownego rozstrzygnięcia nie znając uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zawiera wiążące organ ustalenia" (k. 94, tom 2/8 akt adm.). Gdyby więc Starosta [...] dochował należytej staranności, z łatwością mógłby się dowiedzieć o treści uzasadnienia wyroku NSA z 7 lipca 2016 r., choćby prosząc Wojewodę o kopię tego wyroku. Wydając [...] lutego 2017 r. decyzję o umorzeniu postępowania, bez zapoznania się z wyrokiem NSA, Starosta doprowadził, ze swojej winy, do przewlekłości postępowania zwrotowego i w tym Sądowi I instancji należy w pełni przyznać rację.
Jeśli zaś chodzi o rzekomy brak współdziałania strony z organem zauważyć należy, że M.M. nigdy nie potwierdziła, że otrzymała jakiekolwiek akta z [...] Urzędu Wojewódzkiego, twierdząc, że ma tylko własne akta (zob. e-mail z [...] września 2017 r.). Zaprzecza temu również w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna odwołuje się jedynie do korespondencji elektronicznej pomiędzy organami I i II instancji, nie wskazując innych dowodów na swoje tezy. Poza tym, ewentualną niestarannością organów nie można obciążać strony postępowania.
Ma więc rację Sąd I instancji, że rozpatrując sprawę w jej całokształcie, od momentu wszczęcia postępowania do chwili wyrokowania, zarówno do wydania decyzji z [...] marca 2014 r., jak i po wyroku NSA z 16 lipca 2016 r. (po zwrocie akt przez NSA i odebraniu ich przez organ) Starosta [...] w znaczący sposób przyczynił się do stanu przewlekłości postępowania, co z uwagi na stan w chwili wyrokowania uzasadniało zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zasadna jest też kwalifikacja tejże przewlekłości jako rażącego naruszenie prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na długi okres prowadzenia sprawy, który w początkowej fazie nie miał żadnego usprawiedliwienia w stopniu jej skomplikowania, a po wskazanym wyżej wyroku NSA wynikał z rażących błędów organu. W takiej sytuacji wymierzenie organowi grzywny (niewygórowanej, z uwagi na możliwą jej górną wysokość, bo w kwocie 1000 zł) i przyznanie od organu dla strony sumy pieniężnej w takiej samej wysokości (art. 149 § 2 p.p.s.a.), było jedynie uzasadnioną konsekwencją kwalifikacji bezprawności zaniechań organu.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.