Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/14, wydanym w sprawie ze skargi Gminy [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. P. oraz Z. P. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w wysokości 68 160,00 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0312 ha, objętą księgą wieczystą [...] położoną w obrębie [...], jedn. ewid. [...], powiat [...], zajętą pod drogę gminną nr [...] - [...], której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Równocześnie orzeczono o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz sposobie zapłaty i skutkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie należności.
W ocenie Starosty [...] sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie)., jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podkreślając, że wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną winno być poprzedzone przeprowadzoną przez organ orzekający wyczerpującą analizą operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalenie odszkodowania ma nastąpić. Przeprowadzenie tejże analizy, w konsekwencji której organ administracji publicznej albo przyjmie dowód z operatu, albo też go odrzuci, nie może ograniczać się jedynie do jego oceny pod względem spełniania wymogów formalnych. Ocena dokonana przez prowadzącego postępowanie organ winna także obejmować jego ocenę pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami.
Dokonując analizy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość rynkową nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że wartość rynkową tej niezabudowanej nieruchomości gruntowej, według stanu gruntu z dnia 29 października 1998 r. oraz według poziomu cen na dzień 23 października 2013 r., biegła określiła w wysokości 68 160 zł z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Biegła wskazała, iż będąca przedmiotem wyceny nieruchomość gruntowa zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy (obowiązującym od dnia 31 sierpnia 1993 r.) czyli także według stanu na dzień 29 października 1998 r., położona była w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i budownictwa zagrodowego.
Biorąc pod uwagę cel wyceny oraz charakter przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (WRU) według stanu na datę 29 października 1998 r. i wartości na dzień ustalenia wysokości odszkodowania. Określenia wartości nieruchomości biegła dokonała na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynku nieruchomości gruntowych, przeznaczonych do zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda podkreślił równocześnie, iż analiza porównawcza cen gruntów pod zabudowę mieszkalną, zagrodową z cenami gruntów nabywanymi pod drogi publiczne, wykonana przez biegłą w gminie w której położona jest nieruchomość i gminach sąsiednich, gdzie takie transakcje występują. Wykazała bowiem, iż przeznaczenie gruntów zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia ich wartości. Biegła przedstawiła bazę nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową, dokonała opisu przyjętych nieruchomości porównawczych w aspekcie cech rynkowych, dokonała zestawienia cech nieruchomości wycenianej i porównawczych a następnie oszacowała wartość prawa własności 1 m2 gruntu w wysokości 218.46 zł.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133 poz. 873 ze zm., dalej: ustawa reformująca z 1998 r.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 u.g.n., w związku z § 36 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości wskutek przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym, naruszenie art. 7, 77, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z u.g.n. oraz rozporządzeniem, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych pomimo tego, że organ II instancji zasadniczo nie odniósł się do zarzutów odwołania i ograniczył się w tym zakresie do zacytowania stanowiska organu I instancji, a także pomimo braku szczegółowej analizy rynku lokalnego i bezkrytyczne przyjęcie przez organy I jak i II instancji jako materiału porównawczego nieruchomości podobnych, wskazanych w operacie szacunkowym pomimo tego, że wszystkie miały powierzchnię praktycznie dwukrotnie większą od działki wycenianej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych, ale z powodów, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu i uchylił decyzje obu instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie może stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości. Dobór transakcji przyjętych przez biegłą do porównania - obejmujących nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną - uznać należy za wadliwy, wobec stwierdzenia występowania transakcji nieruchomościami drogowymi.
Sąd zwrócił uwagę na to, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej z mocy prawa pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest zawsze porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. A więc dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z zastosowania tego podejścia.
Sąd wskazał, że w operacie jednoznacznie stwierdzono, że na badanym terenie wystąpiły transakcje mające za przedmiot nieruchomości drogowe, równocześnie jednak odstąpiono od określenia wartości wycenianej nieruchomości na podstawie tychże transakcji, przyjmując do porównania transakcje obejmujące grunty przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Jako uzasadnienie dla takiego działania podano treść art. 134 ust. 3 u.g.n. stwierdzając, iż analiza wzajemnych relacji cen gruntów pod zabudowę mieszkalną i pod drogi publiczne wskazuje, że cel przejęcia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, błędnie tym samym uznając, iż okoliczność ta pozwala na odstąpienie od chronologii doboru transakcji według przeznaczenia nieruchomości, o której mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Sądu biegła sporządzająca operat byłaby uprawniona do dokonania takiej wyceny w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia dopiero wtedy, gdy nie byłoby transakcji żadnego rodzaju obejmujących nieruchomości drogowe.
Skoro jednak biegła odnotowała kilkanaście takich transakcji, to z uwagi na treść regulacji § 36 ust. 4 rozporządzenia zarówno biegła jak i organy administracyjne winny przeanalizować w pierwszej kolejności obrót nieruchomościami o tym właśnie przeznaczeniu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej z mocy prawa pod drogę publiczną, która na dzień 29 października 1998 r. przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i budownictwo zagrodowe, zastosowanie ma regulacja przewidziana w § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a., uznając, iż przedstawiony w sprawie operat szacunkowy, w jego ocenie prawidłowy, jest dowodem pozwalającym na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że w operacie sporządzonym w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując charakterystyki rynku i nieruchomości drogowych wskazał, że w okresie ostatnich dwóch lat w gminie Zielonki i gminach sąsiednich zawarto kilkanaście transakcji pod drogi publiczne, a ceny kształtowały się w przedziale od 53 zł do 221 zł za m2. Jednak rzeczoznawca uznała, że analiza wzajemnych relacji cen gruntów pod zabudowę mieszkalną i pod drogi publiczne wskazuje, iż cel przejęcia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości.
W związku z tym wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na podstawie transakcji gruntami pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, tj. zgodnie z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną to nie § 36 ust. 4 rozporządzenia powinien znaleźć zastosowanie w analizowanej sytuacji, lecz § 36 ust. 1 w związku z ust. 6 tego aktu sprowadzające się do uznania, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości nie mogły znaleźć zastosowania przepisy tego rozporządzenia dotyczące określenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi.
W ocenie skarżącego kasacyjnie przedstawiona przez Sąd I instancji zasada, w myśl której wartość nieruchomości powinna być określona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych odnosi się jedynie do sytuacji, gdy przejęta nieruchomość już w dniu 29 października 1998 r. przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przyjęcie tej zasady prowadziłoby do określenia stanu nieruchomości niezależnie od obowiązujących w dniu 29 października 1998 r. ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina [...], wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podzieliła ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji i wskazała, że w jej ocenie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszym postępowaniu nie zachodziła.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zasadnym byłoby przyjęcie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, jedynie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że określenie wartości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednak skarżący kasacyjnie Wojewoda twierdzi, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie ma zastosowania do wyceny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. Zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia przepisy ust. 1-4 (§ 36) stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości zajętych lub przejętych pod drogi, w szczególności (pkt 1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. i nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.
Wskazany w tym przepisie przypadek przejęcia nieruchomości pod drogę zachodzi w niniejszej sprawie. Interpretując przepisy § 36 rozporządzenia nie można nie uwzględniać uwarunkowań wynikających z art. 73 ust. 1, 4 i 5 wskazanej ustawy, w szczególności tego, że aby doszło do wypłaty odszkodowania, na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta musiała być już zajęta pod drogę publiczną. Tak było w niniejszej sprawie. Nie ulega także wątpliwości, że droga ta istniała na dzień 29 października 1998 r., a według stanu na ten dzień zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia, ustala się wartość zajętej pod tą drogę nieruchomości.
Nie można zgodzić się z Wojewodą [...], że za stan nieruchomości o jakim mowa w § 36 ust. 6 rozporządzenia, należy przyjąć przeznaczenie tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ten dzień. Po pierwsze zgodnie z definicją pojęcia "stanu nieruchomości" zawartą w art. 4 ust. 17 u.g.n. należy przez to rozumieć" stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Zatem definicja ta w ogóle nie odnosi się do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Próba rozszerzenia zakresu tej definicji dokonana w skardze kasacyjnej dla potrzeb ustalania wartości nieruchomości zajętych pod drogi, w celu wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy reformującej, jest nieuprawniona. Po wtóre, w konsekwencji tego, także pojęcia "która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" zawartego w § 36 ust 4 rozporządzenia nie można rozumieć jako jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, skoro według stanu na dzień 29 października 1998 r. nieruchomość ta była zagospodarowana, była już tam droga. Zatem według stanu na ten dzień została już przeznaczona pod inwestycję drogową. W przeciwnym razie nie doszłoby do przejęcia tej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Gminy [...].
Należy więc uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zatem dobór transakcji przyjętych przez biegłą do porównania, a obejmujący nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną był wadliwy, bowiem uprzednio ustaliła ona istnienie transakcji obejmujących nieruchomości drogowe. W operacie szacunkowym biegła jednoznacznie wskazała na stronie 8 operatu: "po analizie rynku nieruchomości tzw. drogowych w okresie ostatnich 2 lat, w gminie [...] i w gminach sąsiednich, stwierdzono, że zawarto kilkanaście transakcji pod drogi publiczne".
Zatem do wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości składającej się z działki [...], powinna znaleźć zastosowanie reguła zawarta w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wobec tego biegła powinna, jeżeli było to możliwe w pierwszej kolejności, ustalić wartość tej działki w oparciu o transakcje obejmujące nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.
Przedstawiona tu interpretacja § 36 rozporządzenia, powoduje w sposób oczywisty, że Sąd pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem sporządzony w sprawie operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nie jest prawidłowy.
W rezultacie Sąd pierwszej instancji nienaruszając przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. trafnie uwzględnił skargę.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy [...] rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.