Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 2860/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 25 czerwca 1999 r., nr VIII/54/99 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga została złożona po upływie terminu przewidzianego w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), czyli po upływie 30 dni, licząc od dnia upływu 30 dniowego terminu, jaki ma wojewoda do realizacji własnych kompetencji nadzorczych i wobec tego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) podlegała ona odrzuceniu.
Sąd podkreślił, że skoro art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) nie zawiera regulacji szczegółowej w zakresie warunków dopuszczalności skargi i wymagań formalnych z tym związanych, to do zaskarżania uchwał organów gminy do sądu administracyjnego przez organ nadzoru miał zastosowanie termin określony w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Na powyższe postanowienie WSA we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że 30 dniowy termin do wniesienia skargi wiąże organ nadzoru i liczy się od dnia upływu 30 dniowego terminu do realizacji własnych kompetencji nadzorczych organu nadzoru;
- 2) przepisów postępowania, tj. wadliwego zastosowania art. 97 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 93 ust. 1 u.s.g. jest przepisem szczególnym wobec art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i jako lex specialis wyłącza jego stosowanie. Przyjęcie, że organ nadzoru jest ograniczony terminem w swojej możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego kłóciłoby się z brzmieniem art. 94 ust. 1 u.s.g., który przewiduje nieograniczoną żadnym terminem możność stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.
Po drugie, przyjęta w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna jest sprzeczna z postanowieniami art. 97 ustawy – przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle postanowień zawartych w tym przepisie, w sprawie winien mieć zastosowanie art. 53 p.p.s.a., a nie art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy, bo na gruncie art. 53 p.p.s.a. panuje powszechnie akceptowany pogląd, że wojewoda nie jest ograniczony żadnym terminem w możliwości zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Organ nadzoru może wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego po upływie trzydziestu dni od daty doręczenia mu tej uchwały, jeżeli w tym terminie sam nie stwierdził jej nieważności. Może on to uczynić w każdym czasie obowiązywania uchwały (por. wyr. NSA z 28.02.1991 r. (SA/Gd 65/91), ONSA 1991, z. 2, poz. 38), z tym że po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, można orzec jedynie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Określony poprzednio w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, a dzisiaj w art. 53 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do zaskarżania uchwał (zarządzeń) organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków przez organy nadzoru. Uregulowania zawarte w art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 81 ust. 1 u.s.p. i art. 82c ust. 1 u.s.w. należy bowiem uznać za przepisy szczególne, które regulują przedmiotową kwestię odmiennie (nie określają żadnego terminu, ograniczającego czasowo wojewodę w możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego) od podstawowego trybu zaskarżania aktów i czynności do sądu administracyjnego.
Przyjąć zatem należy, że te uchwały i zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu w każdym czasie po upływie trzydziestodniowego terminu, jaki organ nadzoru ma na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie. Za takim rozumieniem cyt. przepisów przemawia również reguła interpretacyjna głosząca, że wszelkich ograniczeń stanowionych ustawą uprawnień – a ustanowienie terminu do wniesienia skargi jest niewątpliwie ograniczeniem – nie można domniemywać. Ponadto odmienna wykładnia niweczyłaby cel nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad samorządem terytorialnym. Wydaje się zresztą, że ta wykładnia została zaakceptowana w literaturze przedmiotu – por. np. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy, ST 2004, nr 7-8, s. 28-29 czy też T. Woś [w:] Pps. Komentarz I, s. 245, jak również w orzecznictwie NSA – por. np. post. z 20 czerwca 2005 r., I OSK 101/05, niepubl.
Z powyższych względów działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Wojewody Dolnośląskiego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. nie można przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyraźnie podkreślono, że przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – wyr. NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05, niepubl.