Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 740/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 465/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.R.

i T.R. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac remontowych - oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Starosta [...] zobowiązał T.R. i I.R., właścicieli nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: 219 o pow. 21,7500 ha, położonej w obrębie G. gmina G., 183/26 o pow. 10, 7002 ha, położonej w obrębie K. gmina G., 180/3 o pow. 170,5629 ha, położonej w obrębie K. gmina G., 178/31 o pow. 1,9448 ha, położonej w obrębie K. gmina G., 175/5 o pow. 40,4165 ha, położonej w obrębie K. gmina G., do udostępnienia tych nieruchomości PGE Dystrybucja Oddział [...] w celu wykonania prac remontowych na słupach linii elektroenergetycznej 110 kV relacji F.- G. w okresie 4 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Organ określił, że teren niezbędny do wykonania przedmiotowych prac ogranicza się do dotarcia pod słup i prac wokół słupa i wynosi 15 m (prostokąt) w każdą stronę od środka słupa z centralnie umieszczonym słupem 110 kV wraz z pasem działki jako dojazd do słupa.

Wyjaśnił, że teren uwzględnia powierzchnię zajmowaną przez istniejący słup wraz z powierzchnią przewidzianą pod prace sprzętu i ludzi i został wskazany na załącznikach mapowych, stanowiących integralną część przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że wydanie decyzji w myśl art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", powinno zostać poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac. Przedstawiciele Inwestora przeprowadzili z właścicielami nieruchomości negocjacje w celu dobrowolnego ich udostępnienia, które nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Organ wyjaśnił ponadto, że prace remontowe będą polegały na wymianie kompletnych łańcuchów izolatorowych na słupach linii elektroenergetycznej 110 kV relacji F. – G. o numerach: [...],[...],[...] i [...], a wymiana łańcuchów izolatorowych na słupach nie zmieni ich usytuowania.

W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, odwołujący się podnieśli, że planowane prace budowlane nie mieszczą się w dyspozycji art. 124b u.g.n., gdyż planowany zakres prac nie może zostać uznany za remont w rozumieniu prawa budowlanego i stanowi przebudowę.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z art. 124b u.g.n. wynika, że na podstawie wydanej w powyższym trybie decyzji dopuszczalne jest podejmowanie nie tylko czynności związanych z bieżącym utrzymaniem sieci, lecz także z przeprowadzeniem remontów, co w szczególności może obejmować wymianę elementów sieci. Granicą dla zakresu przeprowadzanych remontów jest przede wszystkim limit czasowy, prace nie mogą przekraczać 6 miesięcy, gdyż maksymalnie na taki okres może nastąpić ograniczenie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący odmówił wyrażenia zgody i nie przedstawił żadnego alternatywnego sposobu polubownego załatwienia sprawy, co Inwestor uznał za zakończenie negocjacji. Tym samym, spełniona została przesłanka z art. 124b u.g.n.

Wojewoda wskazał też, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji remontu, budowy czy przebudowy, dlatego należało posiłkować się definicjami zawartymi w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.). Z art. 3 pkt 8 tej ustawy wynika, że remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ale nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu a następnie jego wznoszeniu od nowa. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy zakres jest znacznie szerszy i w praktyce oznacza jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości oraz ponowne wzniesienie obiektu. Inwestor podał, że planowane prace polegać będą na wymianie kompletnych łańcuchów izolatorowych, co poprawi bezpieczeństwo tej linii, wymiana łańcuchów izolatorowych na słupach nie zmieni ich usytuowania, a dojazd do przedmiotowych słupów znajdujących się na przedmiotowych działkach, został przedstawiony na załączonych mapach.

Wojewoda zauważył, że ze znajdującej się w aktach sprawy specyfikacji technicznej (załącznik Nr 1 do Umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.) wynika, że wykonawca zobowiązał się do wykonania projektu i robót budowlanych modernizacji linii 110 kV w relacji G. - F. - dostosowanie roboczej temperatury pracy przewodów do + 80° C. Z opisu wynika, że w ramach dostosowania linii 110 kV przewidziano wymianę istniejących 1-rzędowych łańcuchów izolatorowych na łańcuchy 2-rzędowe wraz ze zmianą długości tych łańcuchów.

W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił prace planowane przez Inwestora, jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i prawidłowo zobowiązał właścicieli do udostępnienia przedmiotowych nieruchomości w celu wykonania prac remontowych w trybie art. 124b u.g.n.

W skardze, złożonej do Sądu, skarżący powtórzyli w całości zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzucili nadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sytuacji braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu, w jakim znajdował się obiekt budowlany w dacie jego powstania, gdzie ustalenie stanu pierwotnego jest konieczne dla zakwalifikowania planowanych prac jako prac remontowych. Zarzucili też naruszenie art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., przez wydanie decyzji w sytuacji, w której ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy tj. ustalenie czy zwiększenie obciążenia prądowego linii energetycznej stanowi zmianę jej parametrów techniczno-użytkowych w konsekwencji wykracza poza pojęcie remontu, wymaga skorzystania z wiadomości specjalnych.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w przedmiotowej sprawie, spełnienie przesłanki braku zgody skarżących na zajęcie ich nieruchomości nie jest kwestionowane. Spór w niniejszej sprawie dotyczy celu zajęcia nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazany zakres robót ma na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania istniejącej stacji transformatorowej, zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem. W u.g.n. nie ma definicji pojęcia "remont". W tej sytuacji, konieczne jest odwołanie się do legalnej definicji, zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 7a tej ustawy stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Wobec takiego rozumienia budowy, przebudowy i remontu, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16, dostępny http://orzeczenia.nsa. gov.pl).

W niniejszej sprawie Inwestor wprost określił w opracowaniu: "Dostosowanie linii 110kV w relacji F/ – G. (...)", że planowane prace remontowe będą polegać na wymianie istniejących łańcuchów izolatorowych całej linii na nowe łańcuchy z izolatorami ceramicznymi określonego typu, spełniającymi taką samą funkcję, co istniejące łańcuchy. Zwiększy się jedynie dopuszczalna temperatura pracy istniejących przewodów roboczych. Nie zmienią się więc parametry charakterystyczne linii napowietrznej, w tym długość linii, jej przebieg, miejsce lub sposób posadowienia poszczególnych słupów. W ocenie Sądu, użycie nowych materiałów, nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym.

Dokonując oceny deklarowanych przez Inwestora prac budowlanych z legalną definicją remontu oraz zachowaniem parametrów dotychczasowych linii napowietrznej Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie będzie realizowany remont istniejącej linii 110 kV. Skarżący ze swej strony nie wykazali w żaden sposób, by przy planowanych robotach doszło do zmiany parametru długości, przebiegu czy parametrów technicznych (zwiększenia mocy). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów postępowania, gdyż prawidłowo ustalono istnienie okoliczności faktycznych określonych w hipotezie art. 124b ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia, czy pierwotnie przedmiotowa linia była wyposażona w odstraszacze ptaków, tablice czy ochronę przeciwdrganiową, Sąd wskazał, że przedmiotowe roboty dotyczą linii napowietrznej, która jest zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiektem liniowym. Tym samym skarżący, chcąc zakwestionować zakres planowanych przez Inwestora prac jako remont, musieliby wykazać, że spowodują one zmianę parametrów technicznych przedmiotowego obiektu liniowego. Ponadto, remont ma też zapobiegać w przyszłości degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu, a takim celom służą odstraszacze ptaków, czy ochrona przeciwdrganiowa. Ulepszenia i unowocześnienia nie stanowią o tym, że nie jest to remont.

Sąd stwierdził również, że w sytuacji istnienia ustawowych definicji pojęć: "remont", "budowa" czy "przebudowa", gdy inwestor podał zakres zamierzonych prac, kwalifikacja tych robót nie wymaga wiadomości specjalnych, a organ może to rozstrzygnąć w ramach przysługującej mu, z mocy art. 80 k.p.a., swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

I.R. i T.R. reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną opartą na następujących podstawach:

1. I. naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w postaci: art. 145 § I pkt 1 lit. a) i c) oraz 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję organu II instancji - i zaniechanie uchylenia ww. decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem:
2. 1) art. 7 w zw. z art. 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji w sytuacji, w której ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy tj. ustalenie, czy zwiększenie obciążenia prądowego linii energetycznej stanowiło zmianę jej parametrów techniczno- użytkowych (takich jak napięcie, moc przesyłowa, pole elektromagnetyczne itp.), a w konsekwencji czy wykracza poza pojęcie remontu, wymagało skorzystania z wiadomości specjalnych,
3. 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji:
4. a) w sytuacji braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu, w jakim znajdował się obiekt budowlany w dacie jego powstania (stanu pierwotnego) pomimo, że ustalenie stanu pierwotnego jest konieczne dla ewentualnego zakwalifikowania planowanych prac jako prac remontowych;
5. b) z pominięciem zakresu planowanych prac zawartego w treści umowy pomiędzy PGE Dystrybucja S.A. a T.P. ([...]) stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, z których wynika, iż wskutek wykonania prac nastąpi zwiększenie obciążenia prądowego linii elektroenergetycznej, a zatem prawdopodobnie nastąpi zmiana parametrów technicznych obiektu, a także z pominięciem znajdującej się w aktach specyfikacji technicznej, z której wynika, iż w ramach zamierzonych prac nastąpi zmiana długości łańcuchów linii energetycznej, a zatem zmiana parametrów użytkowo - technicznych obiektu,
6. 3) art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez zobowiązanie skarżących do udostępnienia nieruchomości w sytuacji, w której zakres prac wskazanych przez wnioskodawcę, skutkujący zmianą parametrów techniczno-użytkowych obiektu budowlanego, wykracza poza zakres prac wskazanych w niniejszym przepisie - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do usankcjonowania braku weryfikacji zamierzonych robót, jako prac remontowych, a w konsekwencji uszanowania (co najmniej przedwczesnego) zobowiązania mocodawców pomimo niewyjaśnienia zmiany parametrów urządzenia wskutek zamierzonych prac.
7. II. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci:
8. 1) niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 7a i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie prac, które miały zostać wykonane w odniesieniu do słupów linii elektroenergetycznej 110 kV relacji F. - G. jako remont, podczas gdy prace te stanowią przebudowę obiektu, gdyż w wyniku ich wykonania zmianie ulegną parametry techniczne i użytkowe istniejącego obiektu;
9. 2) niewłaściwego zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której materiał sprawy nie pozwala na ustalenie, że zamierzone pracę są "konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii", a nie obowiązuje domniemanie, że zamierzone roboty odpowiadają tym właśnie pojęciom, zaś materiał sprawy pozwala na przyjęcie, że stanowić one będą przebudowę obiektu, gdyż w wyniku ich wykonania zmianie ulegną parametry techniczne i użytkowe istniejącego obiektu.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
2. 2) zasądzenie na rzecz Skarżących solidarnie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Celem tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż planowany zakres robót na linii elektroenergetycznej 110 kV relacji F.-G. stanowi remont. Inaczej rzecz ujmując, spór dotyczy kwestii, czy ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na zastosowanie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami – w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie stosował.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która w ocenie autora skargi kasacyjnej, została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to jest: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 1, z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy należy uznać za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji przeprowadził wyczerpującą kontrolę przedmiotowego postępowania, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy trafnie wskazując, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brakuje definicji remontu, a zatem w tej sytuacji konieczne jest odwołanie się do pojęcia remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w myśl którego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Podkreślenia wymaga, że sprawa dotyczy obiektu linii elektroenergetycznej, co determinuje specyfikę rozumienia pojęcia remontu w stosunku do takich obiektów, która znalazła odzwierciedlenie w orzecznictwie. Przyjmuje się, że dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Olsztynie, że wskazany przez Inwestora zakres robót polegający na wymianie istniejących łańcuchów izolatorowych linii elektroenergetycznej na nowe łańcuchy z izolatorami ceramicznymi, przy niezmienionych parametrach charakterystycznych linii napowietrznej, w tym jej długości, przebiegu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów - stanowi remont istniejącej linii 110 kV. Ma bowiem na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania istniejącej stacji transformatorowej, zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem. Powyższe prace remontowe spowodują jedynie zwiększenie dopuszczalnej temperatury pracy istniejących przewodów roboczych.

Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że użycie nowych materiałów, pozwalających na bezpieczniejsze korzystanie z linii elektroenergetycznej, nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, za prawidłowe należy uznać stwierdzenie WSA w Olsztynie, że w sytuacji istnienia ustawowych definicji pojęć takich jak remont, czy przebudowa oraz mając na względzie podany przez Inwestora zakres zamierzonych prac, kwalifikacja planowanych robót nie wymaga wiadomości specjalnych.

W powołanych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego definiujących odpowiednio pojęcie przebudowy oraz remontu, jak również art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie planowanych prac jako remont.

Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.