Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11.02.2010 r. sygn. II SA/Wa 1799/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe i ustalenia uposażenia.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), Komendant Główny Policji ustalił M. C., zajmującemu w dniu [...] stycznia 2008 r. stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji [...] Wydziału w K. Zarządu [...], z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1.493, 42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.460 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 675 zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej, a także zwolnił go z dniem [...] lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i mianował z dniem [...] lutego 2008 r. na stanowisko specjalisty Sekcji [...] Wydziału w K. Zarządu [...] - w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł z uposażeniem zasadniczym wynoszącym 2.460 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 675 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej.
Organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych. Związane to było ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. Powołując się zaś na rozkaz organizacyjny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji, organ stwierdził, że stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, zaszeregowane uprzednio w 9 grupie zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego. Powołując się na przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów.
Organ dodał też, że przepisy tego rozporządzenia dokonały przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów. Modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do 30% kwoty bazowej. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ uznał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.
M. C. od tego rozkazu odwołał się, jednakże Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1727/08, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...].
Uzasadniając wyrok, Sąd wskazał, że w jego ocenie, organ przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe od zajmowanego do tej pory, ale powołując się na przepisy rozporządzenia, uniknął rygorów, jakie związane są z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Sąd wskazał, że organ nie może, powołując się w istocie tak naprawdę na przepisy rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania itd. W pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe czy też na stanowisko równorzędne. Skoro organ nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 38 ustawy o Policji, który przewiduje obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, to a contrario uznać należy, iż skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne.
A skoro organ przeniósł skarżącego na stanowisko równorzędne, to miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było rzeczywiście równorzędne. Ponadto Sąd wskazał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, że poprzednie i aktualnie zajmowane przez skarżącego stanowiska są stanowiskami równorzędnymi. Organ nie wykazał na podstawie jakich okoliczności i parametrów twierdzi, że "nowe" stanowisko skarżącego jest stanowiskiem równorzędnym. Tymczasem, jak wynika z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, będącej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), w brzmieniu z 2006 r., skarżący zajmował poprzednio stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji [...] Wydziału w K. Zarządu [...], zaszeregowane w 9 grupie, ze stopniem etatowym podinspektora.
Obecnie skarżący został przeniesiony na stanowisko specjalisty w Sekcji [...] Wydziału w K. Zarządu [...], z 6 grupą zaszeregowania i stopniem etatowym nadkomisarza. Już choćby z tego powodu, zdaniem Sądu, stanowiska te nie są równorzędne. Ponadto wskazać należy, że na gruncie poprzednio obowiązującej tabeli zaszeregowania w Komendzie Głównej Policji istniało zarówno stanowisko specjalisty, jak i stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które to stanowiska niewątpliwie nie były wówczas równorzędne. Pod pozycją nr 77 tabeli znajdowało się bowiem stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które usytuowane było o jeden szczebel wyżej (9 grupa i stopień etatowy podinspektora), niż stanowisko specjalisty (pozycja 84 z grupą zaszeregowania 8 i stopniem etatowym nadkomisarza).
W zaleceniach dla organu, Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ wykaże, iż poprzednie i nowe stanowisko służbowe są stanowiskami równorzędnymi, odniesie się do wszystkich parametrów obu stanowisk oraz wskaże materialnoprawną podstawę decyzji. Nadto określi, na podstawie którego przepisu ustawy o Policji zmienił ukształtowany już stosunek służbowy i uzasadni decyzję zgodnie z art. 107 kpa.
Komendant Główny Policji ponownie rozpoznając sprawę rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił M. C. z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.460 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 675 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej.
Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił M. C. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował go na stanowisko specjalisty Sekcji [...] Wydziału w K. Zarządu [...] w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.460 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 675 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej.
Od tego rozkazu personalnego M. C. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz z dnia [...] lipca 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych. Związane to było ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16 co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidacją grupy 16a. W oparciu o przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., oraz rozkaz organizacyjny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji w etacie Biura Spraw Wewnętrznych zmieniono nazwy stanowisk policyjnych, stopnie etatowe oraz grupy uposażenia zasadniczego, określone dla stanowisk policyjnych.
Organ podał, że w związku z tą regulacją stanowisko specjalisty BSW zaszeregowane uprzednio w grupie 9 zostało przemianowane na stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie. Organ podał też, że zmiany w przywołanych regulacjach zrodziły konieczność wydania stosownych rozkazów personalnych, a więc zwolnienie policjanta i mianowania na stanowisko służbowe wyłącznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji nie był autorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim, poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Ponadto organ wskazał, że rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowisk sprzed i po przeniesieniu. Organ wskazał też, że art. 38 reguluje jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie.
Ponadto Komendant Główny Policji powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydane w podobnej sprawie, w którym Sąd skargę oddalił.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. C. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r., zarzucając organowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zakresie prawa materialnego naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 1, art. 38 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu poprzedniej skargi oraz wskazano na stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1727/08, dowodząc naruszenia przez organ przepisu art. 38 i art. 34 ustawy o Policji.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11.02.2010 r. sygn. II SA/Wa 1799/09 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazując, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w takiej sytuacji organ administracji był obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Natomiast odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
W następnej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając zaskarżony wyrok wyjaśnił, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Następnie zauważono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1727/08 jest prawomocny, a organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, jak wyjaśnił Sąd I instancji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę. Ukształtowany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stan sprawy co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania są, bowiem dla organu bezwzględnie wiążące.
W dalszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał wprawdzie, że wydana ona została z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1727/08, jednakże, w ocenie wydającego zaskarżony wyrok Sądu, analiza tej decyzji tego nie potwierdza. Zdaniem Sądu I instancji, rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Wskazano, iż uzasadnienie decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji, która została wcześniej uchylona przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zauważono, iż decyzja II-instancyjna zawiera tą samą argumentację i sprowadza się do odmiennego od treści wyroku rozumienia koncepcji zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Sąd I instancji podkreślił, że z uzasadnienia decyzji nadal nie wynika, aby stanowisko obecnie zajmowane przez skarżącego specjalisty w 6 grupie uposażenia w Sekcji [...] Wydziału w K. Zarządu [...] i stanowisko specjalisty w 9 grupie uposażenia, które poprzednio zajmował w ramach Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji [...] Wydziału w K. Zarządu [...], były ze sobą równorzędne.
W dalszej kolejności zauważono, że organ nadal nie odniósł się do wszystkich parametrów obu stanowisk, zaś argumentacja organu odnośnie braku możliwości porównywania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym, zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu jest zupełnie niezrozumiała, szczególnie w kontekście wydania rozkazu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w rozpoznawanej sprawie, stanowi, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, naruszenie zasady określonej w art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W przewidzianym ustawą terminie skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrokowi temu zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie w sprawie, w której nie ma zastosowania; a także naruszenie przepisów § 1, 2, 3, 5 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu dyspozycji w nim zawartych w sprawie, w której winny mieć zastosowanie. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły przepisy postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena zaskarżonych decyzji winna prowadzić do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, oraz naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż organ wydając decyzję w sprawie nie wykonał wskazań sądu, co do stosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, a którymi organ był związany w związku z wydaniem w sprawie prawomocnego wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1727/08.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, związanego ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidację grupy 16a.
Ponadto dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonego w załączniku nr 2 Wskazanego rozporządzenia. Wyjaśniono, że stosownie do § 5 pkt 2 policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie wskazanego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie "Biura Spraw Zewnętrznych" przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji.
W tym stanie rzeczy, jak wskazał autor skargi kasacyjnej, rozkazem organizacyjnym nr [...] komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji w etacie Biura Spraw Wewnętrznych zmieniono nazwy stanowisk policyjnych, opnie etatowe określone dla stanowisk policyjnych oraz grupy uposażenia zasadniczego, określone dla stanowisk policyjnych.
W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z przywołaną regulacją stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych zaszeregowane uprzednio w grupie 9 zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego. Przytoczony przepis, jak wyjaśnił autor skargi kasacyjnej, nie oznacza zatem, że skarżący został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w poz. 78 tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Z tego względu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nieuzasadnione byłoby wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 38 ustawy o Policji, bowiem wymieniony przepis reguluje jedynie przypadki przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe.
Zmiana stanowiska skarżącego wynikała zaś z obowiązku organu zastosowania aktu prawnego powszechnie obowiązującego — rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. W dalszej kolejności wyjaśniono, że aby zmiany wprowadzone rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r. mogły być zastosowane w praktyce, koniecznym było wydanie stosownego rozkazu personalnego. Zatem Komendant Główny Policji, wydając rozkaz personalny w niniejszej sprawie, był wprost zobligowany do jego wydania i zastosowania nowych przepisów. Podkreślono przy tym, iż w niniejszej sytuacji, na skutek zmiany przepisów prawa, nastąpiła konieczność wydania takiego rozkazu. Jest on konsekwencją zmiany prawa, a nie konsekwencją zmiany przez przełożonego warunków służby danego policjanta. To rozróżnienie, jak zauważono, jest szczególnie istotne dla oceny zastosowania we wspomnianych rozkazach personalnych art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i świadomego pominięcia przez organ art. 38 tej ustawy.
Podkreślono też, że Komendant Główny Policji musiał zastosować art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż miał obowiązek zwolnić policjanta z dotychczasowego stanowiska, aby móc mianować go na stanowisko przewidziane w znowelizowanym rozporządzeniu. Komendant Główny Policji nie był zatem kreatorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim - poprzez zmianę przepisów prawa. Wskazano, iż w niniejszej sprawie organ był jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja natomiast, tj. zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych treści art. 38, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Ponadto art. 38 można stosować jedynie, gdy policjanta, ze ściśle określonych w nim powodów, przenosi się na niższe stanowisko. Przepis art. 38 "niższe" stanowisko rozumie w odniesieniu do ram jednej, aktualnej struktury, a nie jako rezultat porównania stanowisk z dwóch innych struktur. Za takim, ograniczonym rozumieniem przepisu tego przepisu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przemawia to, iż reguluje on jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zauważył, że przedstawiony przez niego pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując konkretnie na wyrok z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SA 4054/01 (publ. LEX: 142335).
W ocenie autora skargi kasacyjnej bezspornym jest, iż nowelizacja rozporządzenia pozbawiła policjantów, pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji przywilejów w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali. Niemniej jednak, zauważono, że poza sporem pozostaje także obowiązek organu stosowania prawa. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ wykonał zalecenia Sądu w zgodzie z obowiązującym prawem. W dalszej kolejności wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło obniżenie uposażenia skarżącego, pomimo zmiany stanowiska połączonej ze zmianą zaszeregowania, dlatego też organ odwoławczy uznał, iż stanowisko specjalisty Sekcji Operacyjno Rozpoznawczej Wydziału w Krakowie Zarządu [...] jest analogiczne do poprzednio przez skarżącego zajmowanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W ocenie składającego skargę kasacyjną, wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów prawa materialnego – tj. art. 38 ustawy o Policji; a także z naruszenia przepisów § 1, 2, 3, 5 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Dokonując oceny zasadności zarzutu dotyczącego - naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły przepisy postępowania podczas gdy prawidłowa ocena zaskarżonych decyzji winna prowadzić do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - wskazać należy, że jest on nieuprawniony. W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału stwierdzić, bowiem należy, że zasadnie Sąd I instancji zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania. Naruszony został przede wszystkim art. 107 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), z uwagi na fakt, że w toku postępowania nie dokonano porównania dotychczasowego stanowiska zajmowanego przez skarżącego, ze stanowiskiem na które został mianowany rozkazem personalnym utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją.
Dysponując materiałem w postaci akt osobowych funkcjonariusza, w tym rozkazem o mianowaniu na ostatnio zajmowane stanowisko oraz dysponując przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz.1732 ze zm.), a także przepisami zawartymi w Załącznikach do tego rozporządzenia oraz przepisami rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r. wraz z Załącznikami organ nie dokonał, w toku postępowania, oceny obu stanowisk służbowych w oparciu o kryterium określone w art. 38 ust.1-4 ustawy o Policji. Nie może natomiast budzić uzasadnionych wątpliwości, iż niedokonanie porównania stanowiło, naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Przy czym naruszenie to, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Okoliczności wpływające na ocenę w zakresie równorzędności stanowisk służbowych lub braku tej równorzędności są, bowiem okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 08.01.2010 r., sygn. I OSK 864/09).
W dalszej kolejności za nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ wydając decyzję w sprawie nie wykonał wskazań sądu (co do stosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania) którymi był związany w związku z wydaniem w sprawie prawomocnego wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1727/08. Tymczasem, zauważyć należy, że norma art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że orzekający w sprawie Sąd, jak i będący adresatem orzeczenia sądowego organ administracji są związani oceną prawną, a więc zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądowego wytycznymi dotyczącymi należytego zastosowania konkretnego przepisu i jego właściwej wykładni w odniesieniu do konkretnej - rozpatrywanej przez Sąd - sprawy, jak również wskazaniami co do dalszego postępowania, a więc określeniem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wskazana regulacja zmierza więc do uniknięcia już raz popełnionych błędów.
W rozpoznawanej sprawie wydający zaskarżony wyrok Sąd I instancji trafnie podniósł, iż organy nie wywiązały się z ciążących na nich z mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1727/08 obowiązków. Zarzuty skargi kasacyjnej nie wskazują natomiast na czym w istocie polegać miałoby w niniejszej sprawie naruszenie art. 153 ppsa - przez Sąd I instancji.
Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia "art. 38 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie w sprawie, w której nie ma zastosowania".
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie "art. 38 ustawy o Policji". Tymczasem przepis ten dzieli się na cztery ustępy, a drugi ustęp dodatkowo na cztery punkty. Niewskazanie właściwej jednostki redakcyjnej przepisu jest oczywistym brakiem skargi kasacyjnej, który uniemożliwia rozpatrzenie podniesionego zarzutu. Sąd nie może, bowiem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i wybierać za niego konkretnych przepisów, które ewentualnie w przekonaniu autora skargi kasacyjnej były lub mogły być naruszone przy rozstrzyganiu sprawy przed Sądem I instancji.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że formułując zarzut naruszenia prawa, wskazano jednocześnie na błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem są to dwie odrębne postaci naruszenia prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Z pierwszą z nich mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest wynikiem mylnego rozumienia treści lub znaczenia przepisu prawnego, z drugą - gdy błąd polega na mylnym wyborze normy prawnej lub na mylnej subsumcji. Obie podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie. Przepis, zatem albo - niewłaściwie zinterpretowano albo - niewłaściwie zastosowano (por. wyrok NSA z 25.05.2007 r., sygn. OSK 1085/06).
Błędnie również, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów § 1, 2, 3, 5 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu dyspozycji w nich zawartych w sprawie, w której winny mieć zastosowanie.
Na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny został wyrażony już pogląd, iż nie do zaakceptowania jest pogląd – zaprezentowany w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej - według którego Komendant Główny Policji nie był "kreatorem zmiany warunków służby, gdyż zmiana ta dokonała się poza nim, przez zmianę przepisów prawa". Komendant Główny Policji stosując normy prawne w sprawie indywidualnej podlegał systemowi powszechnie obowiązujących przepisów, regulujących warunki służby policjantów, w tym ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r. NSA podkreślił już, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 6 grudnia 2001 r. wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie o Policji, w tym także przepisy przejściowe zawarte w rozporządzeniu zmieniającym, nie wyłączają stosowania norm rangi ustawowej regulujących stosunek służbowy policjanta, określających przesłanki i tryb jego modyfikacji. Takie wyłączenie jest możliwe jedynie poprzez regulacje ustawowe (por. wyrok NSA z 22.01.2010 r., sygn. I OSK 891/09, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA 4054/01 Lex nr 142335).
Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.