Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Nadleśnictwa Toruń na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie reformy rolnej.
Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że majątek [...] stanowiący uprzednio współwłasność S.O., S.O., J.G. i J.G., położony na terenie miejscowości [...] w gminie [...] o łącznej powierzchni 130,1838 ha zapisany w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...], nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W ocenie organu, majątek ten nie spełniał przesłanek przejęcia go w trybie przepisów wymienionego dekretu. W dacie przejęcia na własność Państwa majątek nie był użytkowany rolniczo i znaczna jego część nie nadawała się do wykorzystania na cele rolne. Około 70% terenu dawnego majątku "[...]" nie została przeznaczona na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Ze względu na powierzchnię użytków rolnych wynoszącą mniej niż 100 ha majątek ten nie podlegał przepisom art. 2 ust. 1 lit. c/ dekretu o reformie rolnej.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Nadleśnictwo Toruń podnosząc zarzut, że zawarte w opinii dr inż. J.T. z dnia 19 marca 2008 r., którą organ administracji uwzględnił wydając zakwestionowane decyzje, stwierdzenie, że przekazane Nadleśnictwu nieruchomości nie nadawały się do rolniczego wykorzystania, a tym samym, że majątek "[...]" nie podlegał przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej, jest niezasadne. W dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przedmiotowy majątek składał się prawie wyłącznie z gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 100 ha. Las stanowił wówczas powierzchnię tylko 20,80 ha.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r., podzielając zawarte w niej stanowisko.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo Toruń, podnosząc zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 10 k.p.a. Nadleśnictwo zakwestionowało też przydatność dowodową opinii sporządzonej przez dr inż. J.T. Zdaniem Nadleśnictwa wskazanie, że przedmiotem opinii będzie ustalenie, jaka część majątku "[...]" o powierzchni 130,1839 ha nie nadawała się do wykorzystania rolniczego nie było realizacją zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 71/08.
Nadto tego rodzaju sformułowanie z góry zakładało, że jakaś część majątku nie nadawała się do wykorzystania rolniczego. Dokonany przez biegłego opis nieruchomości przekazanych Nadleśnictwu jest zdaniem skarżącego nieprecyzyjny. Biegły nie wyjaśnił co ma na myśli twierdząc, że spadki terenu uniemożliwiają ich rolnicze wykorzystanie. Jak wskazało Nadleśnictwo, zalesieniu mogą podlegać także grunty nadające się do rolniczego wykorzystana. Stwierdzenie, że dany grunt nadaje się wyłącznie do zalesienia, a nie nadaje się do innego wykorzystanie jest twierdzeniem nieprawdziwym.
Nie została zdaniem Nadleśnictwa wyjaśniona rozbieżność w powierzchni majątku "[...]", która wynosi 5,4162 ha, co oznacza, że nie został ustalony przedmiot postępowania. Skarżące Nadleśnictwo wskazało, że ustawa z dnia 28 sierpnia 1991 r. o lasach nie posługuje się pojęciem "trwałego zarządu". Pojęcie trwałego zarządu zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma inną treść niż pojęcie zarządu w rozumieniu ustawy o lasach.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy ma obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się stronom postępowania wówczas, gdy przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy swoje rozstrzygnięcie opiera na dowodach zgromadzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dowody te są bowiem stronom postępowania znane, a zajęcie stanowiska w sprawie i wypowiedzenie się co do tych dowodów następuje w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Sądu I instancji twierdzenie, że sposób postawienia pytania biegłemu przez organ pierwszej instancji miał na celu potwierdzenie z góry przyjętej przez Wojewodę tezy jest twierdzeniem nieuzasadnionym. Analiza treści tego pytania pozwala stwierdzić, że jest ono realizacją zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 71/08.
Brak jest też, zdaniem Sądu I instancji, podstaw do kwestionowania kwalifikacji biegłego do sporządzenia opinii oraz przydatności dowodowej tej opinii. Zarówno opinia sporządzona przez J.T. jak i przez biegłą H.S. należycie wskazują, która część nieruchomości majątku "[...]" mogła być wykorzystywana do produkcji rolnej.
Przez nieruchomość nadającą się do rolniczego wykorzystania należy zdaniem Sądu I instancji, rozumieć taką nieruchomość, która przy dokonaniu rozsądnych z gospodarczego punku widzenia nakładów może być wykorzystywana rolniczo.
W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnione zostały przez organy administracji przyczyny różnic w powierzchni nieruchomości. Nie znajduje uzasadnienia żądanie skarżącego, by pomiarów powierzchni majątku dokonał biegły geodeta. Różnica w powierzchni wynosząca 5,4162 ha nie ma znaczenia dla dokonania oceny, czy istniały podstawy do przejęcia majątku na podstawie przepisów dekretu.
W dacie wejścia w życie przepisów dekretu majątek położony był na terenie województwa pomorskiego. Na terenie tego województwa przejęciu podlegały nieruchomości ziemskie, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Należy mieć na względzie, że w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1113/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że nieruchomości ziemskie, to nieruchomości mogące nadawać się do rolniczego wykorzystania. Z opinii biegłego wynika, że do rolniczego wykorzystania nie nadawały się nieruchomości o łącznej powierzchni 80,70 ha. Przyjmując, że majątek [...] miał powierzchnię 130,1839 ha, do rolniczego wykorzystania nadawało się 49,4839 ha. Z kolei przyjmując, że majątek [...] miał powierzchnię 135,6001 ha, do rolniczego wykorzystania nadawało się 54,9001 ha. W obydwu przypadkach jest to powierzchnia mniejsza niż 100 ha.
W ocenie Sądu I instancji, zgodzić należy się ze skarżącym, że ustawa z dnia 28 sierpnia 1991 r. o lasach nie posługuje się pojęciem "trwałego zarządu". Błędne stwierdzenie przez Ministra, że PGL "Lasom Państwowym" przysługuje prawo trwałego zarządu nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zapadły dwa wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pierwszy wyrok wydany został w dniu 14 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1113/05. Drugi wyrok zapadł w dniu 5 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 71/08. W wyroku z dnia 14 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), że przy definiowaniu pojęcia "nieruchomości ziemskiej", użytego w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu należy przyjąć, że prawodawca używając określenia ziemskie, miał na względzie te nieruchomości, które mają charakter rolniczy zaś intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej.
Poprzednio rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Uzasadnia to przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tej nieruchomości, która nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Wskazana ocena powinna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględniać ich faktyczne wykorzystanie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w skład majątku "[...]" o powierzchni ogólnej 130,1839 ha wchodziły: grunty orne o powierzchni 39 ha, ogrody owocowo-warzywne o powierzchni 2 ha, wody o powierzchni 2 ha, lasy i tereny do zalesienia o powierzchni 75 ha oraz podwórza i budynki o powierzchni 3,75 ha.
Należało w związku z tym rozważyć, czy z uwagi na to, że znaczną część nieruchomości stanowiły lasy i tereny przeznaczone do zalesienia, które nie miały charakteru rolnego, majątek ziemski spełniła normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy powołanego dekretu nie mogły stanowić podstawy do przejęcia na własność Państwa lasów, zatem należało zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość po wyłączeniu obszaru lasów spełnia normy obszarowe wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.
W ocenie Sądu I instancji, powyższym poglądem prawnym był związany Sąd rozpoznający skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rozważenie zasadności odmiennej interpretacji przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest więc w przedmiotowej sprawie możliwe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Nadleśnictwo Toruń, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd I instancji związany był wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. Zarzuciło ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie ustalenia składu użytków wchodzących w skład majątku w sposób sprzeczny z dokonanymi już w tym zakresie ustaleniami zarówno przez organy administracji jaki i WSA w wyroku z dnia 5 września 2008 r. Nadleśnictwo zarzuciło również naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. przez przyjęcie, ze organ odwoławczy nie ma obowiązku zastosowania art. 10 k.p.a., gdy swoje rozstrzygniecie opiera na dowodach zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. wniosła o jej oddalenie.
Odpowiedź wniósł również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz G.G., żądając oddalenia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest – zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – związany jej granicami określonymi treścią zarzutów i wniosków sformułowanych w tej skardze. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd musi zbadać, czy rzeczywiście doszło do naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej i nie może jednocześnie ustalać, że doszło do naruszenia także innych przepisów, niewskazanych w tej skardze.
W postępowaniu przed NSA obowiązuje bowiem zasada ograniczonej kognicji sądu.
Rozważając zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. "poprzez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie tej jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1113/05)" nie został w żaden sposób uzasadniony. Wymienionym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawnej oceny mających w sprawie zastosowanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, w szczególności jego art. 1 i 2, oraz udzielił wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskrzenia. Zgodnie z tym przepisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając po raz kolejny tę sprawę i wydając wyrok z 7 grudnia 2009 r. był związany zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania i zastosował się zarówno co do tych wskazań jak i ocen. Wnoszący skargę kasacyjną w żaden sposób nie wykazał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) "poprzez dokonanie ustalenia składu użytków (określenia rodzaju gruntów) wchodzących w skład b. majątku "[...]" w sposób sprzeczny z dokonanymi już w tym zakresie ustaleniami zarówno przez organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2008 r." Również zarzut ten jest nieuzasadniony. Ze względu na znaczny upływ czasu od przejęcia majątku "[...]" na cele reformy rolnej oraz nieprecyzyjne dokumenty tworzące w latach 1944–1965 odnośnie do gruntów pochodzących z tego majątku, co do wielkości powierzchni wchodzących do niego nieruchomości zachodzą pewne rozbieżności. Były one przedmiotem wyjaśnień zawartych w opinii rzeczoznawcy majątkowego inż. H.S. Zaistniałe różnice w wielkości powierzchni wynikły – jak wynika z tej opinii – z metod pomiarów geodezyjnych oraz zmian granic.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. nie wyjaśniono tych rozbieżności, gdyż nie miały one istotnego znaczenia dla wyniku prowadzonego postępowania. Przy każdym bowiem sposobie pomiarów i wyliczeń powierzchni gruntów majątku "[...]" wynika wniosek, że z ogólnej jego powierzchni wynoszącej w zaokrągleniu 130 ha na rzecz Nadleśnictwa w Ostromecku przekazano 60,52 ha gruntów zalesionych lub przeznaczonych do zalesienia z powodu ich nieprzydatności dla rolniczego wykorzystania. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że pozostała część gruntów, w tym 44,45 ha rozdysponowane rolnikom indywidualnym i 20,45 ha przekazane Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska", miała łączną powierzchnię 64,90 ha użytków rolnych i nie podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej, w tym art. 2 ust. 1 pkt e/ tego dekretu. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych, określającego ogólnie zakres i przedmiot działalności sądów administracyjnych, nie jest więc uzasadniony, gdyż skarżący nie wykazał na czym polega obraza tego przepisu.
Wyrażony w uzasadnieniu zarzutu pogląd, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a., nakazujący zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu ma zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym, jest trafny. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Naruszenie tego przepisu proceduralnego może jednak uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnosić skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, publ. w ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 i z 16 października 2007 r., I OSK 1192/06, publ. w Lex nr 427561). W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała żadnego związku naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym z wynikiem postępowania.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, iż strona wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje również zastosowaną w sprawie wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt e/ dekretu z 6 września 1944 r. o reformie rolnej. Również ten zarzut należy uznać za nieuzasadniony. W obszernych i wnikliwych uzasadnieniach zaskarżonych decyzji obu instancji organy dokonały wykładni tego przepisu zgodnej z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz.
26) oraz utrwalonym orzecznictwem NSA wyrażonym między innymi w uzasadnieniach uchwał składów 7 sędziów z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (publ. w ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123) i z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (publ. w ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23), a także w szeregu orzeczeń zwykłych składów szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu postanowienia NSA z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10 zawierającego pytanie prawne budzące poważne wątpliwości. Kierując się celami reformy rolnej określonymi w art. 1 dekretu z 6 września 1944 r. przyjęto, iż przy definiowaniu użytego w art. 2 ust. 1 pkt e/ dekretu pojęcia "nieruchomości ziemskie" prawodawca miał na względzie te nieruchomości, które mają rolniczy charakter. Intencją ustawodawcy było bowiem przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Przy takiej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt c/ dekretu na cele reformy rolnej w województwie pomorskim przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie, jeżeli łączny obszar ich użytków rolnych przekraczał 100 ha. Organy wnikliwie rozważyły zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustaliły, że w ogólnej powierzchni około 130 ha gruntów majątku "[...]" 20,80 ha stanowił las, 2 ha halizny, 5,13 ha nieużytki i 32,59 ha grunty oznaczone wprawdzie jako orne, lecz nienadające się do rolniczego użytkowania, przeznaczone do zalesienia i wkrótce przekazane Nadleśnictwu do zalesienia. Z ustaleń tych wynika więc, że majątek "[...]" składał się w 1944 r. z gruntów stanowiących użytki rolne o powierzchni znacznie mniejszej niż 100 ha. Nie podlegał więc przepisom o reformie rolnej. Skarga kasacyjna nie wykazała więc naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego ani przez jego wykładnię, ani przez wadliwe zastosowanie.
Z tych względów skarga ta podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.