Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 18 listopada 2015 r., II SA/Ke 893/15 oddalił skargę Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej u.s.g.). uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Termin "sprzeczne z prawem" jest pojęcie nieostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia, jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, należy mieć na uwadze również unormowanie zawarte w art. 91 ust. 4 u.s.g. (nieistotne naruszenie prawa). Z brzmienia obu przepisów wynika, że do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie).
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów ustrojowych i prawa materialnego (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2).
W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że powołane w podstawie prawnej zarządzenia przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie stanowią podstawy prawnej do odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. Zarządzeniem Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odwołał E. R. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. z dniem 8 sierpnia 2015 r. – z zachowaniem stanowiska nauczyciela dyplomowanego w Szkole Podstawowej w D. W podstawie prawnej tego zarządzenia organ powołał art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 5 ust. 5 i art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.), który dotyczy nadzoru pedagogicznego, a więc nie może stanowić podstawy prawnej zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły.
Natomiast w uzasadnieniu tego zarządzenia organ wskazał, że podstawą prawną odwołania E. R. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. jest art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W toku postępowania, organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższej rozbieżności.
Za istotne naruszenie prawa należy uznać naruszenie przepisów wyznaczających materialnoprawną podstawę działania organu. Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działania organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów administracji publicznej m.in. obowiązek podejmowania przez nie rozstrzygnięć na podstawie obowiązujących przepisów materialoprawnych, stanowiących właściwą, a więc prawnie niewadliwą podstawę wydawania rozstrzygnięć.
Sąd podkreślił, że charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie niniejszej wymogi te nie zostały spełnione. Treść powołanego przez organ art. 33 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w powiązaniu z sentencją zarządzenia i jego uzasadnieniem nie pozwala, w sposób nie budzący wątpliwości, na ustalenie, który przepis stanowił w istocie podstawę prawną odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. Zatem, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka istotnego naruszenia prawa, uzasadniająca wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Niezależnie od tego, Sąd zauważył, że odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych (o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) następuje po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty jest wymagana każdorazowo w konkretnej sprawie, jej uzyskanie stanowi konieczny warunek formalny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14 oraz wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 978/15). Z akt sprawy, jak również z treści przedmiotowego zarządzenia nie wynika, aby organ zasięgał opinii kuratora oświaty w tej sprawie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] września 2015 r. znak: [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 91 ust 1 u.s.g. wyrażające się w przyjęciu, że przepis ten prawidłowo został zastosowany przez organ nadzorczy oraz, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 91 ust 4 u.s.g.; a także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 2. art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 85 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wynikające z założenia Sądu, iż przywołany w podstawie prawnej zarządzenia przepis u.s.o. w powiązaniu z sentencją zarządzenia i jego uzasadnieniem nie pozwala na ustalenie, który przepis stanowił w istocie podstawę prawną odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z argumentacją Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Wprawdzie skarżący w podstawie prawnej zarządzenia Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. błędnie wskazał art. 33 ust. 1 pkt 2 u.s.o. zamiast art. 38 ust 1 pkt 2, jednakże z uzasadnienia zarządzenia jednoznacznie wynika, że wola organu w przedmiocie odwołania E.R. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. znajdowała oparcie wyłącznie w dyspozycji art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. W uzasadnieniu zarządzenia skarżący podał jednoznacznie, że podstawą odwołania dyrektora szkoły jest ten przepis, stanowiący o uzasadnionych przypadkach, którymi w sprawie niniejszej są:
- 1. wyjątkowo naganne zachowanie E.R., dezorganizujące prace szkoły, w okresie w którym korzystała z rocznego urlopu dla poratowania zdrowia w tym m.in.:
- - dokonywanie nieuprawnionych wpisów do dzienników lekcyjnych,
- - fotografowanie terenu Szkoły oraz pracowników Szkoły bez ich zgody w trakcie wykonywania przez nich obowiązków,
- - dokonywanie nieuprawnionych "hospitacji" zajęć z dziećmi prowadzonych przez innych nauczycieli,
- - bezzasadne wezwanie funkcjonariuszy Policji w trakcie interwencji przedstawicieli organu prowadzącego,
- - niewłaściwe odnoszenie się do innych nauczycieli w szczególności do B.W. – nauczyciela zastępującego dyrektora Szkoły Podstawowej w D.,
- - uporczywe przebywanie na terenie szkoły bez zgody nauczyciela zastępującego dyrektora szkoły i odmowa opuszczenia placówki pomimo wezwań osoby uprawnionej,
- 2. uzasadniona obawa utrudniania przez E.R. sporządzenia inwentaryzacji mienia szkoły oraz niebezpieczeństwo podjęcia przez nią decyzji kadrowych, które nie będą miały odzwierciedlenia w arkuszu organizacyjnym, co mogło pozostawić nowego dyrektora obejmującego funkcję z dniem 1 września 2015 r. w bardzo niekorzystnej sytuacji procesowej w przypadku ewentualnych roszczeń pracowniczych.
Z zacytowanego uzasadnienia zarządzenia nr [...] jednoznacznie wynika, który przepis stanowił podstawę prawną odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. Zatem nieuprawniony jest pogląd Sądu, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka istotnego naruszenia prawa, uzasadniająca wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej zarządzenia przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiego aktu, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu jego wydania była podstawa prawna do jego podjęcia przez organ. Zależy to od tego, czy uchybienie miało wpływ na treść uchwały i czy naruszyło obowiązujący porządek prawny – por. NSA w wyroku I OSK 843/12. W przypadku spornego zarządzenia nr [...] ocena stanu prawnego pozwala stwierdzić, iż niestaranne przywołanie podstawy prawnej nie miało wpływu na treść ani na skutki wywołane przez przedmiotowe zarządzenie, a samo powołanie przez organ niewłaściwego przepisu w podstawie prawnej, stanowiło nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g.
Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy. W konsekwencji, stanowisko WSA w Kielcach narusza dyspozycję art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten prawidłowo został zastosowany przez organ nadzorczy w niniejszej sprawie oraz, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 91 ust 4 u.s.g.
Odnośnie uwagi Sądu, iż odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych (art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) następuje po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, z akt sprawy nie wynika, aby organ zasięgał opinii kuratora oświaty w sprawie niniejszej, Skarżący zarzuca, iż Sąd nie zbadał tej okoliczności. W rzeczywistości Burmistrz Miasta i Gminy [...] przed wydaniem spornego zarządzenia dysponował opinią [...] Kuratora Oświaty wyrażoną w piśmie z 5 sierpnia 2015 r. znak: [...] (w załączeniu). Zaś, w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły organ prowadzący nie musi zamieszczać informacji o zasięgnięciu opinii kuratora zważywszy dodatkowo, że Wojewoda [...] nie zarzucał w rozstrzygnięciu nadzorczym braku opinii, o której wydaniu powinien wiedzieć z urzędu bowiem kurator oświaty wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w szczególności w u.s.o. w imieniu wojewody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, zaś zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że powołanie niewłaściwej podstawy prawnej zarządzenia przez organ samorządu terytorialnego niekoniecznie jest uchybieniem tej rangi, które musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiego aktu, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu jego wydania była podstawa prawna do jego podjęcia. Zależy to od tego, czy uchybienie miało wpływ na treść kontrolowanego zarządzenia. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie trafnie uznał Sąd I instancji, że uchybienie to miało charakter istotny, choć nie do końca umiejętnie potrafił wyjaśnić zajęte stanowisko.
Po pierwsze, brak jest w przedmiotowym zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r. wywodów, które pozwoliłyby przyjąć, że którekolwiek z naruszeń zarzucanych E.R. lub wszystkie łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, również stoi na stanowisku, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09).
Zatem naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Tego organ prowadzący szkołę nie wykazał w swoim zarządzeniu z [...] sierpnia 2015 r. Brak ten jest tym bardziej istotny, że opinia Kuratora w tej kwestii, zawarta w piśmie z 5 sierpnia 2015 r. jest negatywna.
Po drugie, okoliczność czy odwołana Dyrektor Szkoły rzeczywiście dopuściła się zarzucanych jej w uzasadnieniu Zarządzenia zachowań, powinna być oceniana według faktów, które miały miejsce w czasie, gdy pełniła ona funkcję dyrektora szkoły. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zarzuty te dotyczyły okresu, kiedy tej funkcji nie sprawowała. Prowadzi to do wniosku, iż zarzuty sformułowane wobec niej nie uzasadniały zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania ze stanowiska, uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o, czego dowodzi również negatywna opinia kuratora oświaty z 5 sierpnia 2015 r.
W konsekwencji uznać należało, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] bezpodstawnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki odwołania dyrektora szkoły w trybie określonym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie, że wydane przez niego zarządzenie Nr [...] r. z [...] sierpnia 2015 r. o odwołaniu E.R. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. z dniem 8 sierpnia 2015 r. jest dotknięte istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co w pełni uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.