Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 756/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 40/12, oddalił skargę E.D. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 6 lutego 2012 r. E.D., zastępowany przez radcę prawnego A.Ś. (zwany dalej skarżącym) wystąpił z wnioskiem z dnia 30 stycznia 2012 r. o udostępnienie, w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, w formie kserokopii tj.:

1. 1) decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budową wydanego przez PINB we Wrocławiu /lub zaświadczenia o braku sprzeciwu PINB we Wrocławiu dotyczącego zrealizowanego przez [..] Spółka z o. o. [..], ul. [..] 56, [..] [..], nr KRS [..]6, budynku przy ulicy [..] [..] we [..], a w szczególności lokalu mieszkalnego nr [..] w ww. budynku,
2. 2) protokołu budowlanego w stosunku do którego wydana została decyzja ostateczna w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydanego przez PINB we Wrocławiu lub zaświadczenia o braku sprzeciwu PINB we Wrocławiu dotyczącego zrealizowanego przez [..] Spółka z o. o, we [..], ul. [.]] 56, [..] Wrocław, nr KRS 0p..[, budynku przy ulicy [..] [..] we [..], a w szczególności lokalu mieszkalnego nr [..] w ww. budynku.

W dniu 13 lutego 2012 r. Wydział Architektury i Budownictwa wezwał skarżącego w terminie siedmiu dni do uzupełnienie wniosku poprzez "jednoznaczne wskazanie żądanych dokumentów, które zostały wytworzone w trakcie postępowań prowadzonych w Wydziale Architektury i Budownictwa, zgodnie z kompetencjami określonymi w ustawie Prawo budowlane".

Pismem z dnia 18 lutego 2012 r. skarżący podtrzymał przedmiot wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r., precyzując jednocześnie zakres żądania cyt.: "Niemniej jednak wskazuję na dokumenty, które niewątpliwie organ musi posiadać w odniesieniu do budynku przy ul. [..] [..] we [..], a w szczególności lokalu mieszkalnego nr [..] w ww. budynku. Są to:

1. - dziennik budowy [..],
2. - inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza,
3. - segregator dokumentów zawierający komplet protokołów badań i sprawdzeń przedłożonych przez inwestora w toku postępowania w zakresie instalacji elektrycznych, instalacji gazu, przewodów kominowych,
4. - projekt budowlany załącznik do decyzji nr [..]/07 z dnia [..] listopada 2007r. o pozwoleniu na budowę,
5. - projekt budowlany zamienny - załącznik do decyzji nr [..] z [..] kwietnia 2009 r.,
6. - projekt budowlany zamienny - załącznik do decyzji nr [..] z [..] marca 2010r.
7. - decyzja ws. pozwolenia na użytkowanie nr [..] z [..] sierpnia 2010r.
8. - wszelkiej korespondencji wychodzącej i przychodzącej do organu, a dotyczącej ww. dokumentów, jak i dotyczącej inwestycji budynku przy ul. [..] [..] we [..], a w szczególności lokalu mieszkalnego nr [..] w ww. budynku.

Następnie Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia 29 lutego 2012 r. nr [..] przekazał wniosek skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwane dalej PINB), celem udostępnienia ich.

Ww. pismo zostało przekazane do wiadomości skarżącego.

Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia 7 marca 2012 r., nr [..] udzielił odpowiedzi skarżącemu w zakresie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej uznając, że ww. dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają procedowaniu w świetle przepisów tej ustawy. Nie zachodzą więc przesłanki do wydania decyzji odmownej opartej o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący pismem z dnia 8 maja 2012 r., wezwał do usunięcia naruszenia przepisów prawa i przekazania informacji publicznej, poprzez wydanie decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo również skarżący przedstawił stanowisko i żądanie cyt.: "Zadziwia jednak fakt, że skupiliście się Państwo wyłącznie na projekcie budowlanym, jak gdyby wiedząc skądinąd, że tenże dokument będzie najbardziej istotnym dokumentem w dochodzeniu należności ze strony mojego Mocodawcy, Oczekuję wyjaśnienia takiej strategii postępowania z Państwa strony.".

Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia 16 maja 2012 r. przekazał akta postępowania do Wydziału Organizacyjnego i Kadr celem zajęcia stanowiska.

Wydział Organizacyjny i Kadr pismem z dnia 21 maja 2012 r. poinformował skarżącego o konieczności zasięgnięcia opinii prawnej w przedmiotowej sprawie.

Skarżący pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. wystosował ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia przepisów prawa i przekazania informacji publicznej wyznaczając termin 3 dni. Wezwanie to zostało pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. nr [..][..] przekazane z Wydział Architektury i Budownictwa do Wydziału Organizacyjnego i Kadr.

Wydział Organizacyjny i Kadr pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. otrzymał opinię radcy prawnego nr [..] z dnia 29 maja 2012 r., którą następnie pismem z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [..] przekazał do Wydziału Architektury i Budownictwa celem udzielenia odpowiedzi skarżącemu.

Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [..] poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko swoje zawarte w piśmie z dnia 7 marca 2012 r.

Pismem z dnia 23 czerwca 2012 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia w przedmiocie naruszenia art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niezałatwienie sprawy w terminie 14-dniowym i nie wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, oraz przez brak udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 30 stycznia 2012 r. i wezwaniem do usunięcia naruszenia przepisów prawa z 8 maja 2012 r. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak też stwierdzenie, że bezczynność ze strony przeciwnej posiada charakter rażącego naruszenia przepisów prawa i o nałożenie kary grzywny na stronę przeciwną, zgodnie z art. 149 § 1, § 2, w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponadto o zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych.

Odpowiadając na powyższe zarzuty skarżącego, organ wniósł o oddalenie skargi w całości i uznanie poniższej argumentacji.

W ocenie organu, żądane przez skarżącego dokumenty, w których organ jest posiadaniu, tj.:

1. - projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji nr [..] z dnia [..] listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę,
2. - projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji nr [..] z [..] kwietnia 2009 r.,
3. - projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji nr [..] z [..] marca 2010r.

nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Opowiadając na zarzut o bezczynność organ wskazał, że organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 30 stycznia 2012 r.

1. 1) w zakresie udostępnienia:
2. - dziennika budowy nr [..],
3. - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej,
4. - protokołów badań i sprawdzeń złożonych przez inwestora w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [..] 56,
5. - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Nr [..] r. z dnia [..] sierpnia 2010 r.,
6. - wszelkiej korespondencji wychodzącej i przychodzącej do organu, a dotyczącej ww. dokumentów, jak i dotyczącej inwestycji budynku przy ul. [..] [..] we [..], a w szczególności lokalu mieszkalnego nr [..] w ww. budynku, pismem z dnia 29 lutego 2012 r., nr [..] przekazując wniosek do rozpatrzenia PINB, gdyż nie posiadał ww dokumentów;
7. 2) w zakresie udostępnienia:
8. - projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji nr [..] z dnia [..] listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę,
9. - projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji nr [..] z dnia [..] kwietnia 2009 r.,
10. - projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji nr [..] z dnia [..] marca 2010 r. pismami nr [..] z dnia 7 marca 2012 r. oraz nr [..] z dnia 22 czerwca 2012 r. informującymi, iż żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

Za niezakwalifikowaniem żądanych dokumentów do informacji publicznej, zdaniem organu, przemawia orzecznictwo sądowe, w tym między innymi wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/07, zgodnie z którym projekt budowlany stanowi opracowanie, które korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, a ponadto autorzy projektu budowlanego nie są "osobami pełniącymi funkcje publiczne". Są to osoby prywatne, wykonujące wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzające projekty budowlane na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem (wyrok WSA z dnia 9 czerwca 2004 r. sygn. akt II S.A./Kr 253/04). Jak wskazał WAB w piśmie z dnia 7 marca 2012 r. nie można uznać, że projekt budowlany jest dokumentem urzędowym, a powyższe okoliczności powodują, że o statusie projektu budowlanego decyduje przede wszystkim prawo cywilne.

Nadmienił także, iż zawartość projektu budowlanego została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który zawiera informacje m.in. o wewnętrznym układzie pomieszczeń i ich rozmieszczeniu lub inne, na podstawie których można ocenić np. status majątkowy właściciela budynku.

Dodatkowo organ zauważył, że udostępnieniu jako informacja publiczna podlegają dokumenty nie pochodzące od organu, ale tylko takie które służą organowi do realizacji przewidzianych prawem zadań i co do zasady zostały wytworzone na zlecenie tego organu. Tym samym udostępnieniu podlegają np. opinie sporządzone na potrzeby postępowania, ekspertyzy które zlecił organ celem ustalenia kwestii niezbędnej dla rozstrzygnięcia, ustalenia/opinie międzywydziałowe. Innymi słowy chodzi o dokumenty, których nie wytworzył organ, ale które mu są niezbędne do wydania decyzji i które tworzone są niejako "pod postępowanie". Za taki dokument nie można zaś uznać projektu budowlanego, który nie pochodzi od organu, ale który nie jest tworzony na potrzeby postępowania administracyjnego (tj. umożliwienie organowi oceny przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie indywidualnej decyzji), choć oczywiście może on być w takim postępowaniu wykorzystany, lecz jest tworzony na potrzeby procesu budowlanego (tj. jest nośnikiem przekazującym wykonawcy robót budowlanych graficzną informację o obiekcie, który chce wybudować strona).

Na taką interpretację wskazuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11. Dodatkowo organ podkreślił, że wyrok daje podstawę do rozstrzygnięcia części sporów dotyczących udostępnienia dokumentów chronionych prawem autorskim, a mianowicie, udostępnienie dokumentów, które " (...) wykonane zostały na potrzeby realizacji określonego zadania publicznego i na zlecenie organu administracji publicznej, (...) nie stanowi (...) rozporządzenia prawami autorskimi, ale realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać należy, iż stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat (m.in. wyrok z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt l OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08).

Odnośnie formy, podstawy prawnej i uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie informacji publicznej, tj. wystosowania pisma do organu, a nie wydania przez niego decyzji odmownej - przytoczył on wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 29/08, w którym Sąd przyjął, że: "W ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano kilka sposobów załatwienia wniosku zgłoszonego na podstawie jej przepisów. Co do zasady udostępnienie informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej. Z kolei dla negatywnego załatwienia wniosku ustawa przewiduje formę decyzji odmownej, gdy organ dysponuje żądaną informacją, jednak ze względów szczególnych udostępnić jej nie może (np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych czy tajemnic ustawowo-chronionych art.

5) lub też formę decyzji umarzającej postępowanie, gdy informacji nie może udostępnić w określony wnioskiem sposób (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jednym ze wskazanych wyżej sposobów dotyczy, w myśl art. 4 ust 3 ustawy, tylko tych podmiotów, które dysponują informacją publiczną objętą żądaniem. Dla sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to co prawda sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności".

W tej kwestii również:

1. - postanowienie z dnia 12 maja 2004 r. SKO 4541/10/04, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stanęło na stanowisku, że: "Przede wszystkim należy wyjaśnić, że nie każda wypowiedź sformułowana na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej negatywnie odnosząca się do wniosku o udostępnienie takiej informacji, jest decyzją administracyjną. Jak wywiedziono w orzecznictwie (na przykład w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2002 r, sygn. akt II SA 2867/02, publik. W: "Wokanda" 2003/6/33 i z 19 grudnia 2002 r,, II SA 3301/02, LEX nr 78064), jeżeli wniosek tylko pozornie ma umocowanie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to załatwia się go zawiadomieniem informującym właśnie o tym, że wniosek nie dotyczy w ogóle informacji publicznej'';
2. - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1766/10 zgodnie z którym: "Jeżeli organy administracji publicznej uznają, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny poinformować go o tym, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art.16 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p.".

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej ustawa. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 ustawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, że pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga zdefiniowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

W myśl art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, powołana ustawa w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że żądane przez skarżącego dokumenty zawarte we wniosku z dnia 6 lutego 2012 r. uzupełnionego 23 lutego 2012 r., informacją publiczną nie są i nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji publicznej wyróżnionych w art. 6 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, w tak określonym celu dostępu do informacji publicznej nie mieści się z pewnością informacja przesłania żądanych przez skarżącego kserokopii dokumentów. Wnioskowane dokumenty dotyczą lokalu mieszkalnego osoby prywatnej, a nie realizacji określonego zadania publicznego i na zlecenie organu administracji publicznej.

Następnie Sąd wyjaśnił, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA/Lu 2867/02, Wokanda 2003/6/33).

Sąd podkreślił, że wniosek strony inicjujący postępowanie administracyjne jest natomiast dokumentem zawierającym informacje dotyczące osoby prywatnej, który nie został ani wytworzony przez organ administracji publicznej, ani też stworzony na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych, nie stanowi tym samym informacji publicznej. Informacje dotyczące osoby prywatnej podlegają ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej, jako gwarantowanego przez Konstytucję RP prawa.

Sąd podał również, iż autorzy komentarza do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Kłaczyński Michał, Szuster Sergiusz –Lex/El 2003 pkt 2 stwierdzili, że: "Wzorzec ochrony wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powinien być zatem stosowany do oceny każdego przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej (jako gwarantowanego przez Konstytucję), przewidzianego w art. 5 ustawy. Spośród ograniczeń w dostępie do informacji publicznej wskazanych w art. 5 ustawy za zgodne ze wzorcem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy uznać: ochronę prywatności osób fizycznych oraz informacji niejawnej, które mieszczą się odpowiednio w kategoriach ochrony praw i wolności innych osób oraz ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 na temat ochrony prywatności w związku dostępem do informacji publicznej podał, że istnieje możliwości ingerencji w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, że osoby te, ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Nie ma natomiast normy konstytucyjnej, która w taki sam sposób odnosiłaby się do członków rodziny (wyrok z 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63).

Trybunał wskazał, że konstytucyjne prawo strony do informacji publicznej nie może ograniczać prawa do prywatności osób trzecich. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02). W orzeczeniu tym Trybunał wprawdzie nie odniósł się wprost do kwestii wytyczenia granicy między sferą publiczną i prywatną, nie wykluczył jednak jednoznacznie możliwości ingerencji w tę ostatnią za pomocą instrumentu w postaci prawa do informacji publicznej. Podkreślono przy tym, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego.

Sąd I instancji podkreślił, iż prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego z art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji. Wobec tego, że wniosek skarżącego o wydanie kserokopii dokumentów nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, brak było podstaw do podejmowania przez organ działań przewidzianych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prezydent zrealizował obowiązek udzielenia skarżącemu informacji, który pismami z 29 lutego 2012 r. oraz 7 marca 2012 r. ustosunkował się do wniosku skarżącego, informując, że złożone żądanie nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie można zarzucić mu bezczynności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył E.D..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 13 pkt 1 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że wnioskowane dokumenty przez skarżącego nie stanowią informacji publicznej, gdy tymczasem stanowią one albo decyzje administracyjne, albo załączniki do decyzji administracyjnych albo dotyczą publicznej sfery działalności uczestników procesu budowlanego;

2) naruszeniu art. 31 i 61 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, które doprowadziło do odmowy dostępu do informacji publicznej pod pretekstem ochrony życia prywatnego osób trzecich, gdy tymczasem żądane dokumenty przez skarżącego odnoszą się do lokalu mieszkalnego właśnie skarżącego, co wyklucza wspominaną ochronę przed właścicielem lokalu, którego dotyczą żądane dokumenty.

Ponadto skarżący zarzucił zarzucił Sądowi I instancji:

1. 1) błędną ocenę dowodów poprzez uznanie, że organ nie był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 30 stycznia 2012 r., i wezwaniem do usunięcia naruszenia przepisów prawa z 8 maja 2012 r., pomimo tego, że żądane dokumenty były związane z postępowaniem administracyjnym, dotyczy realizacji zadań publicznych, i nie dotyczyły życia prywatnego osób trzecich;
2. 2) błędną ocenę dowodów, która doprowadziła do braku rozpoznania istoty zarzutów stawianych w skardze, co wyrażało się w błędnym rozpatrzeniu obowiązków dostarczenia informacji publicznej w kontekście informacji o życiu prywatnym osób trzecich, choć żądane dokumentny nie miały nic wspólnego z takim zakresem zagadnień, a z drugiej strony poprzez błędne uznanie, że żądane dokumenty dotyczą procesu budowlanego, co miałoby uchylić obowiązek dostarczenia informacji, gdy tymczasem dokumenty te stanowiły załącznik do decyzji administracyjnej albo odnosiły się do zadań publicznych z zakresu prawa budowlanego i nadzoru budowlanego, co wyklucza badanie w kierunku podjętym przez Sąd I instancji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż żądane dokumenty dotyczą i działalności organów władzy publicznej - vide decyzje administracje z załącznikami - jak i dotyczą osób pełniących funkcje publiczne - vide dziennik budowy zawierający wpisy kierownika budowy tj. osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu prawa budowlanego. Zgodnie z art. 12 prawa budowlanego jest to samodzielna funkcje techniczną w budownictwie. Skoro przepisy prawa budowlanego podejmują czynności budowlane kontroli organów nadzoru budowlanego, a zatem również kierownika budowy, toteż wszelka dokumentacja dotycząca procesu budowlanego jest dokumentacją osoby pełniącej funkcje publiczna, tym bardziej, że zgodnie z art. 12 ust. 2 prawa budowlanego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego.

Zgodnie z art. 17 pkt 4 prawa budowlanego kierownik budowy jest uczestnikiem procesu budowlanego. Tym samym dziennik budowy, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, segregator dokumentów zawierający komplet protokołów badań i sprawdzeń, są dokumentami, które wiążą się z realizacją zadań publicznych. Z koeli decyzje o pozwoleniu na budowę i projekty budowlane stanowią decyzje administracyjne z załącznikami, wobec czego spełniają.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Na wstępie należy przypomnieć, że w myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe przypomnienie było o tyle istotne, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, podczas gdy kwestionuje też ustalenia faktyczne w oparciu o które Sąd I instancji stosował prawo materialne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany już pogląd, w myśl którego niedopuszczalne jest zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy poprzez oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 Ppsa, jak również i ten, że w razie braku w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ocena zarzutów o charakterze materialnym odbywa się na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji. Przykładowo w wyroku z dnia 31 stycznia 2013r. I OSK 1171/12 LEX nr 1298298 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, odwołując się przy tym do źródeł dowodowych nie powołanych przez organ i sąd.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r. II GSK 2391/11 LEX nr 1296051).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podważa ustalenia Sądu I instancji w zakresie osoby właściciela lokalu, którego dotyczyły dokumenty wymienione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kwestionuje też zakres informacji objęty tym wnioskiem, wywodząc z tego faktu przekonanie co do nieprawidłowej sądowej kontroli skarżonej bezczynności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawidłowo oddalił skargę na bezczynność, pomimo to w skardze kasacyjnej brak jest jakichkolwiek zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości czynienia własnych ustaleń faktycznych odnośnie tego, czy Sąd I instancji prawidłowo skontrolował wszystkie zarzuty skargi na bezczynność oraz czy kontrolę tę oparł na właściwie, czy też niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Przechodząc do oceny podstaw skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie tj. zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 13 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 31 i art. 61 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarga została oddalona ponieważ Sąd I instancji uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty wymienione we wniosku z dnia 6 lutego 2012r. uzupełnionego w dniu 23 lutego 2012r. nie stanowią informacji publicznej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala dojść do przekonania, że ocena Sądu dotyczy wyłącznie projektów budowlanych, podczas gdy wniosek dotyczył szeregu innych dokumentów. Jednak, o czym była mowa wcześniej, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku musi ograniczać się tylko do tego dokumentu. Należało więc ocenić, czy żądane przez skarżącego projekty budowlane mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

Definicję "informacji publicznej’ zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego /art.2 ustawy/.

Na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a., udzielnie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. /inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa/. Natomiast brak realizacji prawa do informacji publicznej, a więc milczenie organu, stanowi przypadek bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Podkreślić jednak należy, że pomimo złożenia wniosku i braku realizacji prawa do informacji publicznej, z bezczynnością będziemy mieli do czynienia jedynie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Pomimo, że skarga kasacyjna nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, co do tego że projekty budowlane nie stanowią informacji publicznej w swej podstawie nie podnosi zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który zawiera legalną definicję pojęcia informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 13 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4a ustawy nie stanowi prawidłowo skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, określa termin udostępniana informacji publicznej. Dotyczy więc sytuacji gdy określona informacja ma taki walor, a nie przypadku gdy charakter informacji jest sporny, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Także powiązanie art. 13 ust. 1 ustawy z jej art. 6 ust. 1 pkt. 4a nie konwaliduje wskazanej podstawy skargi kasacyjnej.

Należy bowiem przypomnieć, że w/wym. przepis wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Aby możliwa była kontrola kasacyjna dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru projektu budowlanego pod kątem jego udostępnienia w ramach informacji publicznej art. 6 ustawy należało powiązać z art. 1 ust.

1. 1. Bez takiego określenia podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się, czy projekt budowlany jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 4a ustawy.

Zarzuty opisane w pkt. II i III skargi kasacyjnej nie wskazują żadnego przepisu prawa, które miałby naruszyć Sąd I instancji dokonując opisanej w nich błędnej oceny dowodów, podczas gdy jest to konieczny element skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 Ppsa w związku z art. 174 P.p.s.a. Niewskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone przez precyzyjne wskazanie jednostki redakcyjnej przepisu (numer artykułu, paragrafu, ustępu, litery) zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oznacza, że skarga kasacyjna nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym - jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego - jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2012r. II GSK 1938/12 LEX nr 1240624).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 31 i art. 61 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie należy stwierdzić, że i ten zarzut wobec formalnych braków skargi kasacyjnej (braku oparcia skargi na podstawie określonej w art. 174 pkt. 2 Ppsa) nie może być skuteczny. Jeszcze raz trzeba powiedzieć, że skarżący w skardze kasacyjnej nie podjął w ogóle próby podważenia ustaleń Sądu odnośnie tego że żądane dokumenty dotyczą lokalu osoby trzeciej, podczas gdy to skarżący jest właścicielem lokalu, co czyni zarzut naruszenia wymienionych przepisów Konstytucji RP nieuzasadnionym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.