Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1906/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o wniesieniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta w Ostrowi Mazowieckiej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] ustalającej opłatę adiacencką z uchybieniem terminu.
W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Burmistrz Miasta Ostrów Mazowiecka ustalił na rzecz K. i Z. małżonków Ś. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Ostrowi Mazowieckiej przy ul [...]. Decyzja ta została doręczona stronom w sposób zastępczy, bowiem po dwukrotnym awizowaniu, wróciła do nadawcy jako przesyłka niepodjęta.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. K. i Z. Ś. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i jednocześnie wnieśli odwołanie.
Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce orzekło o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jak również postanowieniem z tej samej daty tj. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] orzekło o wniesieniu odwołania z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że doręczenie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. K. i Z. Ś. nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., czyli w jednej z form zastępczych. Przesyłka zawierająca decyzję była bowiem dwukrotnie awizowana - w dniach [...] lipca 2007 r. i [...] lipca 2007 r. a w związku z niepodjęciem jej przez adresatów w terminie 14 dni, spełnione zostały warunki do przyjęcia fikcji doręczenia. Z tych przyczyn termin do wniesienia odwołania upłynął dla stron w dniu [...] sierpnia 2007 r.
Małżonkowie Ś. odwołanie wnieśli natomiast w dniu [...] sierpnia 2007 r. a postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...] odmówiono im przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe zatem skutkowało wydaniem orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Od wyżej przedstawionego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce K. i Z. Ś. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili w niej organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 41 § 2 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 plt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia środka odwoławczego, w przypadku braku jego zachowania stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie zaś w/w terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu l instancji.
W sytuacji natomiast, gdy odwołanie wniesione jest wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i dopiero, gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydaje się postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.
Sąd stwierdził też, że z akt sprawy wynikało, iż skarżący faktycznie złożyli odwołanie z uchybieniem terminu, gdyż decyzję organu l instancji doręczono im zastępczo z dniem [...] lipca 2007 r., zaś odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2007 r., jednakże odwołanie zostało złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.
Wprawdzie postanowieniem z dnia z [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce odmówiło K. i Z. Ś. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., ale strony wniosły od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 1905/05 uchylił to postanowienie.
W tych warunkach Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że skoro rozstrzygnięcie w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania było rzeczą "wtórną" w stosunku do rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, to należało uznać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, wskazując jako podstawę skargi art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 w/w ustawy procesowej poprzez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, choć naruszenie takie faktycznie nie miało miejsca. Z tej przyczyn – zdaniem skarżącego kasacyjnie - skarga winna ulec oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy, który to przepis nie został przez Sąd zastosowany.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z zasądzeniem kosztów za postępowanie kasacyjne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zawarł stwierdzenie, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania było nieprawidłowym rozstrzygnięciem, gdyż skarżący uprawdopodobnili jednak brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Powyższe stwierdzenie – zdaniem Kolegium – jako, że wyrażone w odrębnym wyroku, bo wydanym w sprawie I SA/Wa 1905/07, nie było trafnie przytoczone w niniejszej sprawie bo dotyczyła ona innego zagadnienia a ponadto wyrok ten nie był prawomocny i został zaskarżony przez Kolegium skargą kasacyjną.
Skarżący kasacyjnie stał na stanowisku, że skoro strony wniosły odwołanie z uchybieniem terminu to organ miał uzasadnione podstawy do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 134 k.p.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. Tak więc w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionej przez skarżącego podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie była w pełni prawidłowa.
Istota przedmiotowej sprawy dotyczyła kwestii procesowej, jaką stanowiło rozstrzygnięcie, dotyczące stwierdzenia wniesienia odwołania od decyzji z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia.
Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w sytuacji, gdy odwołanie jest wnoszone po upływie terminu, ale łącznie z wnioskiem o jego przywrócenie, pierwszeństwo w rozpoznaniu ma wniosek o przywrócenie terminu. Rozstrzygnięcie zaś odnoszące się do samego odwołania, jest w tym wypadku rzeczą wtórną, co należy rozumieć jako zależną od rozstrzygnięcia zapadłego w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu.
Wprawdzie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie podlega dalszej weryfikacji na drodze postępowania administracyjnego i jest ostateczne – w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej, ale zwrócić należy uwagę, że nowelą z 1990 r. do kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono takie rozwiązanie, które pozwala stronie na zaskarżenie do sądu administracyjnego w/w postanowienia. Konstrukcja ta obecnie znajduje swoje oparcie w przepisie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tej przyczyny zatem organ, odmawiając stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, powinien powstrzymać się od wydawania - zwłaszcza w tym samym dniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – rozstrzygnięcia w kwestii samego odwołania. W sytuacji zaś, gdy strona skorzysta z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ winien sprawę tę potraktować jako zagadnienie wstępne - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - i zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego zakończenia sprawy z skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.
Dodatkowo należy w tym miejscu zaznaczyć, że ponieważ jedynym określeniem czasu, w którym została wydana decyzja lub postanowienie jest – wg kodeksu postępowania administracyjnego – data zamieszczona w orzeczeniu, to wydanie w tym samym dniu różnych orzeczeń w istocie rzeczy nie pozwala stronie na rozróżnienie, które zostało wydane wcześniej. Okoliczność ta bowiem może jedynie wynikać z dokumentacji wewnętrznej organu, dla strony niedostępnej.
Uznając zatem, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu a skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł z mocy przepisu art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na zasadzie przepisu art. 204 pkt 2 powołanej wyżej ustawy procesowej.