Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 813/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi Gminy [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K. w wysokości 74 110,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0104 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej PN. "przebudowa i budowa drogi gminnej Nr [...] wraz z budową chodnika w msc. [...], gmina [...]".
W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że pismem z dnia 8 października 2012 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 11 października 2012 r., skierowanym do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...], Wójt Gminy [...] wniósł odwołanie od powołanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. została podjęta w Urzędzie Gminy [...] w dniu 26 września 2012 r. W związku z tym, 14 dniowy bieg terminu na złożenie odwołania przez Wójta Gminy [...] rozpoczął się w dniu 27 września 2012 r., a ostatnim dniem terminu był 10 października 2012 r. Odwołanie Wójta Gminy [...] z dnia 8 października 2012 r. zostało nadane w dniu 11 października 2012 r., co wynika z kserokopii koperty załączonej przez Starostę [...] do akt sprawy, wpłynęło zaś do Starostwa Powiatowego w dniu 15 października 2012 r., tj. po upływie terminu do jego wniesienia, co – zgodnie z art. 134 kpa - powoduje konieczność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., Wójt Gminy [...] zarzucił organowi niedokładne wyjaśnieniu stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że odwołanie od decyzji Starosty [...] zostało złożone w Urzędzie Pocztowym w [...] z zachowaniem terminu do jego wniesienia, tj. w dniu 10 października 2012 r., jednak na skutek zaniedbań Urzędu Pocztowego korespondencję opieczętowano datą 11.10.2012 r., co wynika z załączonego do skargi pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego w [...] z dnia 24 października 2012 r. W piśmie tym przyznano, że: "W dniu 10.10.2012 r. listonoszka po powrocie z rejonu po godzinie 15 dokonała rozliczenia i przekazała korespondencję pobraną z Urzędu Gminy w ramach poczty firmowej. Ze względu na późną godzinę asystentka nie zdążyła opracować ww. korespondencji w dniu 10.10.2012 r. Dokonała tej czynności 11.10.2012 r. i wyekspediowała do dalszego obiegu". Na tę okoliczność Wójt Gminy [...] zwrócił uwagę także w piśmie adresowanym do Wojewody [...] z dnia 29 października 2012 r.
Uchylając postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że skarżący przedstawiał organowi pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego w [...], załączone również do skargi, z treści którego wynika, że w dniu 10 października 2012 r. przesyłki pocztowe, w tym przesyłka zawierająca przedmiotowe odwołanie, zostały odebrane w Urzędzie Gminy [...] przez listonoszkę w celu ich nadania w Urzędzie Pocztowym w [...], następnie dostarczone do tego Urzędu Pocztowego i przekazane pracownikowi Urzędu Pocztowego wraz z książką nadawczą Urzędu Gminy, celem ich przyjęcia za pokwitowaniem. Treść pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego nie była kwestionowana przez organ, jak również przez pełnomocnika uczestnika postępowania. Do oceny pozostaje zatem fakt, czy pozostawienie korespondencji w urzędzie pocztowym w dniu 10 października 2012 r. można uznać za nadanie tej przesyłki w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 kpa.
Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "nadania", w związku z czym należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 8 tej ustawy "nadanie" oznacza polecenie doręczenia przesyłki (...) zgodnie z umową o świadczenie usług pocztowych. Zawarcie zaś umowy o świadczenie usługi pocztowej następuje, zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w szczególności przez: przyjęcie przez operatora przesyłki do przemieszczenia i doręczenia, wrzucenie przesyłki listowej z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, do nadawczej skrzynki pocztowej operatora, a także przyjęcie przekazu pocztowego. Cytowany przepis, jak też żaden inny przepis ustawy - Prawo pocztowe, nie wskazuje jednak wprost momentu zawarcia takiej umowy w przypadku przesyłki rejestrowanej.
Ustawodawca w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy nakazał jedynie operatorowi publicznemu świadczyć powszechne usługi pocztowe w sposób ciągły, umożliwiający uzyskanie potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej. Określenia momentu zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej co do przesyłki rejestrowanej nie można również wywieść z art. 3 pkt 20 ustawy, który stanowi, że przesyłka rejestrowana, to przesyłka przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczona za pokwitowaniem odbioru. Przepis ten definiuje bowiem tylko pojęcie przesyłki rejestrowanej, wskazując jednocześnie na konieczne jej elementy. Skoro przepisy ustawy – Prawo pocztowe nie odnoszą się wprost do zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej polegającej na przyjęciu, przemieszczeniu i doręczeniu przesyłki rejestrowanej, zaś żaden inny przepis ustawy takiego momentu również wprost nie określa, to należy przyjąć, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 momentem tym jest przyjęcie przez operatora przesyłki do przemieszczenia i doręczenia.
Dokument zaś potwierdzający jej nadanie może mieć tylko znaczenie dowodowe, potwierdzające fakt zawarcia umowy, a nie jej moment. W ocenie Sądu, wystarczającą podstawę do wykładni pojęcia "nadanie" na gruncie ustawy – Prawo pocztowe stanowią art. 3 pkt 8 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Ponadto, w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34, ze zm.), w przypadku przesyłek rejestrowanych umowę o świadczenie usługi uważa się za zawartą z chwilą wydania dowodu przyjęcia. Literalne brzmienie tego przepisu pozostaje w sprzeczności z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo pocztowe. Jednak § 3 rozporządzenia, jako akt niższego rzędu niż ustawa, musi być interpretowany w zgodzie z jej przepisami. W tym kontekście uznać należy, że potwierdzenie nadania przesyłki służy jedynie celom dowodowym, a data jego wydania świadczeniobiorcy nie przesądza o dacie zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej.
Kwestia daty zawarcia tej umowy, jej nienależytego wykonania lub niewykonania mogłaby stanowić istotny element ustaleń faktycznych w przypadku dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym.
W związku z tym, złożenie przez nadawcę w dniu 10 października 2012 r. w placówce pocztowej przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji Starosty [...] i przyjęcie jej przez pracownika poczty w sposób zgodny ze zwyczajem i przyjętą praktyką, dotyczącą nadawania przesyłek masowych przez Urząd Gminy [...] wypełnia hipotezę art. 3 pkt 8 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo pocztowe, a w konsekwencji stanowi nadanie pisma w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Zwyczajem tym jest w sprawie niniejszej fakt pobierania przez listonosza korespondencji Urzędu Gminy wraz z pocztową książką nadawczą celem nadania korespondencji w urzędzie pocztowym dla dalszego przemieszczenia i doręczenia. Korespondencja została przekazana przez tego listonosza pracownikowi poczty celem doręczenia przesyłki adresatowi. Nie ma tu znaczenia data odbioru przesyłki przez listonosza z urzędu gminy, lecz data doręczenia przez tego listonosza przesyłki w urzędzie pocztowym dla dalszego przemieszczenia i doręczenia.
Przepisy nie wymagają, aby nadawca osobiście nadawał przesyłkę w urzędzie pocztowym. Obowiązkiem pracownika poczty było potwierdzenie nadania przesyłki w dniu przekazania mu przez listonosza. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy wykazano, że przesyłka ta, po przyjęciu jej przez pracownika poczty w dniu 10 października 2012 r., została "opracowana", czyli potwierdzono jej nadanie poprzez przyłożenie daty stempla pocztowego, dopiero dnia następnego – 11 października 2012 r., co jednak nie świadczy o "nadaniu" przesyłki w dniu 11 października 2012 r.
Na gruncie przepisów ustawy – Prawo pocztowe potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej nie stanowi jedynego dowodu przyjęcia przesyłki i zawarcia umowy o świadczenie usług pocztowych. Zgodnie z art. 45 ustawy potwierdzenie nadania takiej przesyłki wydane przez placówkę operatora publicznego ma moc dokumentu urzędowego, który w myśl art. 76 § 1 kpa, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednakże ustawodawca w art. 76 § 3 kpa przewidział możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów. Zatem norma z art. 45 ustawy - Prawo pocztowe stanowi wzruszalne domniemanie prawne, które może być obalone przez wykazanie, że przyjęcie przesyłki przez operatora celem jej przemieszczenia i doręczenia nastąpiło w innym momencie, niż to wynika z potwierdzenia nadania.
W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się dowód nadania przesyłki zawierającej przedmiotowe odwołanie, opatrzony datą 11.10.2012 r., jednak z oświadczenia Wójta i pełnomocnika Gminy [...] oraz z wpisu do Pocztowej Ksiązki Nadawczej Urzędu Gminy w [...] wynika, że skarżąca skutecznie wykazała fakt przyjęcia przez listonosza przesyłki w dniu 10 października 2012 r. celem jej nadania w urzędzie pocztowym, a pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego w [...] z dnia 24 października 2012 r. potwierdza okoliczność przyjęcia w dniu 10 października 2012 r. przez pracownika poczty przesyłki celem doręczenia. Zatem domniemanie zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej polegającej na przyjęciu przesyłki rejestrowanej w celu jej przemieszczenia i doręczenia w dniu 11 października 2012 r., wynikające z potwierdzenia nadania, zostało skutecznie obalone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał zatem, że nadanie przesyłki wymagane przez art. 57 § 5 pkt 2 kpa w polskiej placówce operatora publicznego nastąpiło dnia 10 października 2012 r., co oznacza, że odwołanie od decyzji Starosty [...], nadane w dniu 10 października 2012 r. zostało złożone z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 kpa.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 813/12, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. e (brak takiej jednostki redakcyjnej) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, przez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której postępowanie prowadzone przez Wojewodę nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w zaskarżonym wyroku i w rezultacie wydane zostało rozstrzygnięcie uchylające prawidłowe postanowienie Wojewody [...],
- - art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania,
- - art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że logika zarzutów skargi jest taka, że jeżeli fakty wynikające w sposób oczywisty z dokumentów są niewygodne, czy niekorzystne, to nie ten - który w sposób oczywisty uchybił terminowi - ma wykazać, że terminowi nie uchybił, ale organ ma badać i to bardzo wnikliwie, czy stempel pocztowy wskazuje właściwą datę nadania przesyłki. Jest to rozumowanie ad absurdum. Gdyby tak miało rzeczywiście być, to żaden termin odwoławczy nie mógłby skutecznie upłynąć, gdyż wystarczyłoby oświadczenie listonosza czy naczelnika gminnej poczty, aby ten stan rzeczy zniweczyć. Zdaniem Wójta Gminy organ odwoławczy powinien prowadzić swoiste dochodzenie uwzględniające nie tylko administracyjnoprawne ale także karnoprawne aspekty okoliczności nadania przesyłki na poczcie.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że wręczenie przesyłki listonoszowi bez potwierdzenia daty przyjęcia jest zgodne ze zwyczajem i przyjętą praktyką, chociaż na ten zwyczaj ani praktykę Wójt się w ogóle nie powoływał, a samo twierdzenie Sądu jest pozbawione przekonywujących przesłanek. W szczególności nie padło pytanie, jak długo taka praktyka jest stosowana i czy te dodatkowe usługi świadczone przez listonosza w Gminie [...] są odpłatne czy grzecznościowe. Dlaczego za datę nadania przesyłki skutkującą zachowaniem terminu do wniesienia odwołania Sąd pierwszej instancji uznał datę wręczenia przesyłki listonoszowi? Rozumowanie Sądu wyznacza prostą drogę do obchodzenia, naruszenia prawa i obumierania instytucji uchybienia terminu do wnoszenia środków odwoławczych. Jeżeli - jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji - mamy do czynienia ze wzruszalnym domniemaniem prawnym płynącym z art. 45 ustawy - Prawo pocztowe - to domniemanie uchybienia terminu powinien w sposób nie budzący żadnych wątpliwości obalić działający w imieniu Gminy Wójt, a nie organ odwoławczy albo sąd administracyjny.
Przyjęcie, że: "strona skarżąca skutecznie wykazała fakt przyjęcia przez listonosza przesyłki w dniu 10 października 2012 r. w celu nadania w Urzędzie Pocztowym" oparte zostało na jednostronnej, nie popartej żadnymi dowodami, ocenie oświadczenia Wójta, pełnomocnika Gminy i zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Pocztowego. Bez stosownego dochodzenia w ten sposób można przykryć każdy fałsz i przeistoczyć go w prawdę. Wniosek kończący uzasadnienie co do istoty sprawy jest oparty, jeżeli nie na fałszywych, to z całą pewnością wątpliwych przesłankach, a przecież wniosek oparty na fałszywych bądź wątpliwych przesłankach musi być wątpliwy albo fałszywy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przytoczonych w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy – Prawo pocztowe, przez co wyjaśnił podstawy swojego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na jednostronnej, nie popartej żadnymi dowodami, ocenie Wójta, pełnomocnika Gminy i zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Pocztowego, to jednak skarżący kasacyjnie nie kwestionował dotychczas wskazanego zaświadczenia, jak również nie dokonał przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2012 r. oceny okoliczności wynikających z powołanego zaświadczenia.
W świetle zaś wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy – Prawo pocztowe, oddanie przesyłki skarżącej Gminy w dniu 10 października 2012 r. w placówce pocztowej celem nadania jej dalszego biegu w ramach działalności pocztowej, niezależnie od okoliczności, że oddanie to nastąpiło przez listonosza, należy uznać za spełniające wymagania wynikające z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.). Polemika skarżącego kasacyjnie z treścią zaświadczenia Naczelnika Urzędu Pocztowego z dnia 24 października 2012 r. nie kwestionuje prawdziwości ustaleń faktycznych stwierdzonych tym zaświadczeniem, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał to zaświadczenie za skutecznie podważające domniemanie związane z datą stempla pocztowego odciśniętego na kopercie zawierającej odwołanie Wójta Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., jakoby odwołanie to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 11 października 2012 r.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 946/11 (powołanym także przez Sąd pierwszej instancji), że norma z art. 45 ustawy - Prawo pocztowe stanowi wzruszalne domniemanie prawne, które może być obalone przez wykazanie, że przyjęcie przesyłki przez operatora celem jej przemieszczenia i doręczenia nastąpiło w innym momencie, niż to wynika z potwierdzenia nadania.
Tak jak pracownik placówki pocztowej stwierdza odciskiem stempla pocztowego na przesyłce datę jej nadania celem jej przemieszczenia i doręczenia, tak również zaświadczenie Naczelnika tej placówki pocztowej z dnia 24 października 2012 r. stanowi dowód okoliczności, które przemawiają za wykluczeniem uznania za datę oddania tej przesyłki w placówce pocztowej dnia 11 października 2012 r.
Na ostatniej natomiast stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd jednoznacznie wskazał na obowiązek organu odwoławczego rozpoznania odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., co stanowi wytyczną dla organu administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie, także w tej części, jakoby Sąd pierwszej instancji nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania. Uznanie zaś przez Sąd pierwszej instancji, że oddanie w placówce pocztowej przesyłki - zawierającej odwołanie Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. – nastąpiło w dniu 10 października 2012 r., prawidłowo spowodowało zastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, na podstawie którego uchylone zostało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Sąd pierwszej instancji nie mógł bowiem oddalić skargi na akt administracyjny prawidłowo oceniony, jako niezgodny z prawem.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.