Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3140/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej Komisja bądź organ II instancji) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r.) stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Katowice, własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta Katowice, w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], nr księgi wieczystej [...], (dalej nieruchomość).
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Komisja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Podkreślono, że w całym okresie władania nieruchomością przez skarżącą obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Skoro skarżącej nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające /.../ do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.
Stosownie do obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz.74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Skarżąca nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art.
16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu.
Skoro skarżąca w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. przyznała, że nie miała tytułu prawnego do gruntu, to ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za prawidłowe. W ocenie Komisji nie miał też zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., I OSK 1259/05. Dodatkowo organ wskazał, iż nie ma znaczenia, że na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa, nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z [...] października 2013 r. złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a., art. 7 k.p.a, 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - z dnia 3 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z pózn. zm.)
- 2. prawa materialnego, tj.:
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z dnia 19 maja 2010, Nr 102, poz. 651) oraz art. 206 tej ustawy z zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120);
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z dnia 28 lutego 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.);
- - art. 6 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 26. poz. 138. ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.);
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm.).
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w decyzji z [...] października 2013 r.
WSA w Warszawie oddalając skargę wskazał, że organy zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu skarżącej. Obowiązująca wówczas ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r. przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Stosowanie do art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.
Prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP. Zarząd ten musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.
WSA w Warszawie uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia przepisów postępowania przez zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do nieustalonego w pełni stanu faktycznego i nieuwzględnienie treści urzędowych dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez skarżącą. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przedmiotowej nieruchomości.
Powoływanie się przez skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, Sąd I instancji uznał za jest całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzucając:
- 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. (dalej: "ustawa komunalizacyjna") w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej;
- 3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", przez jego niezastosowanie, pomimo że przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa;
- 4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przez jego niezastosowanie.
Skarżąca wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 t.j ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej jak i ich uzasadnienie sformułowane w niniejszej sprawie są tożsame z zarzutami skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 594/15, aczkolwiek w niniejszej sprawie występują pewne odmienności w stanie faktycznym, jak również w argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, mając jednak na uwadze związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, przedmiotem odniesienia się będą wyłącznie sformułowane zarzuty.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania polegających na błędnym zaaprobowaniu przez Sąd, że organy dokonały ustalenia, że nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sytuacji gdy wniosku takiego nie można wyprowadzić z materiału dowodowego zebranego w sprawie ani z faktu, że PKP S.A. nie legitymował się dokumentem świadczącym o istnieniu prawa zarządu, stwierdzić należy, że zarzuty te nie mogły być uwzględnione. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy a przeprowadzone postępowanie dowodowe było również w pełni wyczerpujące. Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, powołując się na pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2013r. sygn..akt 1091/12, iż wobec treści art.6 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990r. organy administracji nie maja obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.
Uprawnienia gminy do nieruchomości, do których nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992r. sygn..akt W 13/91 (pub.OTK 1992, nr 2, poz.37). Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia faktyczne poczynione przez organ w tej sprawie. Z przeprowadzonych ustaleń wynika, że sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP, obowiązujące wówczas przepisy przewidywały powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że takie prawo do gruntu nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Stad też zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., nie był uprawniony.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. w z wz. art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r., czyli w dniu 27 maja 1990r., należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art.6 ust.1 powołanej wyżej ustawy, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, które nie zostały skutecznie podważone, fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu zarządu, jeżeli nie została wydana decyzja administracyjna. W takiej sytuacji, prawnym dysponentem nieruchomości był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, zgodnie z powołanym wyżej art.6 ustawy.
Dlatego też sformułowany zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej nie może być uwzględniony.
Kolejny zarzut dotyczący naruszenia art.34 i 34a ustawy o z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne było ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990r., a więc w oparciu o stan prawny obowiązujący w tej dacie, stąd też powoływanie się na art.34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. jest zupełnie nietrafne.
Nadto trafnie Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005r. r., sygn. K 30/03, w którym Trybunał wskazał, że art.34a ustawy odnosi się do postepowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o art.5 ust.3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, natomiast przepis ten nie dotyczy niezakończonych postępowań komunalizacyjnych wszczętych na podstawie art.5 ust.1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, czyli w przypadkach komunalizacji z mocy prawa, a z taki rodzaj komunalizacji występuje w niniejszej sprawie.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie, gdyż przepis ten, nie stanowi podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1370/12).
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, oraz do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowano obowiązujący stan prawny.
Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę treść uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 2017r. I OPS 2/16, zgodnie z którą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.