Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1017/07 oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. orzeczono, na mocy art. 136–140 i 142 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o zwrocie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr. [...] Zakopane, w określonych udziałach na rzecz: J. P., M. P., H. W., K. P., G. W. P., D. N. P., Z. K.-M., A. K., M. H., K. B.-C., J. B.-C., S. B.-C., S. B.-C., A. B.-C., W. B.-C., A. M., M. S., N. P., a także ustalono wysokości ich zobowiązań co do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Uznano bowiem, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, którym była rozbudowa stacji benzynowej, zgodnie z zaświadczeniem Nr [...] Wydziału Architektoniczno-Budowlanego PMRN w Zakopanem cel nie został zrealizowany.
W odwołaniu, od tej decyzji [...] S.A. w P. domagał się jej zmiany poprzez oddalenie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. umorzono postępowanie odwoławcze. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że [...] S.A. w P. nie ma interesu oprawnego w tym postępowaniu, bowiem nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości.
Z wpisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, że działka o nr [...] obr. [...] Zakopane stanowi własność Skarbu Państwa i nie jest obciążona żadnymi prawami rzeczowym lub obligacyjnymi na rzecz osób trzecich. Zarówno postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez ówczesną [...] w W. – Okręgową Dyrekcję [...] w K. z mocy prawa użytkowania wieczystego spornej działki, jak i postępowanie mające na celu przekazanie temu podmiotowi przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste zakończyły się dla skarżącej Spółki negatywnymi rozstrzygnięciami. W chwili obecnej nie toczy się więc postępowanie administracyjne, w celu realizacji ewentualnych roszczeń odwołującego w stosunku do przedmiotowej działki, którego wynik byłby determinowany rozstrzygnięciem w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązywał organy administracji publicznej do zapewnienia [...] S.A. w P. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony postępowania.
Przyjęto, że stronie skarżącej nie przysługują uprawnienia o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, które byłyby potwierdzeniem posiadania przymiotu strony w niniejszym postępowania, a także nie uzasadnia przymiotu strony okoliczność skierowania decyzji organu pierwszej instancji do skarżącego ani też fakt, że zwracana nieruchomość pozostaje w jej posiadaniu.
Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, [...] S.A. z siedzibą w P. domagał się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenia art. 107 k.p.a. oraz sprzeczności ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zasadnie organ drugiej instancji przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy dokonał kontroli skuteczności odwołania wniesionego przez [...] S.A. w P., korzystając w tym zakresie z materiału zgromadzonego uprzednio w aktach sprawy oraz prowadząc dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Ustalenia zawarte w decyzjach na temat braku interesu prawnego skarżącego jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego zostały dokonane zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i są adekwatne do zgromadzonego w sprawie materiału.
Nadto Sąd wskazał, iż skarżący nie kwestionuje dokonanej przez organ drugiej instancji wykładni przepisów prawa, nie podnosi zarzutów natury proceduralnej odnoszących się do postępowania odwoławczego, nie twierdził w postępowaniu administracyjnym by miał inny niż użytkowanie wieczyste wywodzone z długotrwałego posiadania prawnorzeczowy lub obligacyjny tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżący powołuje się wyłącznie na fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości nie twierdząc, że dysponuje tytułem prawnym, w szczególności by służyło mu prawo trwałego zarządu, użytkowania, najmu, dzierżawy lub użyczenie. Ponadto posiadanie rzeczy nie stanowi jednak prawa podmiotowego, tylko jest stanem faktycznym określonym w art. 336 k.c. niezależnym od istnienia do jego wykonywania tytułu prawnego i co do zasady nie stanowi źródła interesu prawnego. Wyjątkiem od tego są sytuacje, w których prawo materialne przyznaje posiadaczowi nieruchomości wprost legitymację do poszukiwania ochrony posiadania lub realizacji związanych z nim roszczeń.
Według Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że podstawę do przyznania skarżącemu przymiotu strony niniejszego postępowania stanowił fakt posiadania nieruchomości i wystąpienia z wnioskiem, gdzie jako podstawę użytkowania wieczystego wskazano przepis traktujący o istnieniu roszczenia, które mogło prowadzić dopiero do powstania prawa użytkowania wieczystego, bowiem decyzja rozstrzygająca o zasadności wniosku zgłoszonego w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie została w sprawie wydana, zaś ustawa ta oraz ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciły moc z dniem 1 stycznia 1998 r. stosownie do art. 241–242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst pierwotny Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Jak wynika z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami – sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Odpowiednikiem dotychczasowego art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości był na przestrzeni czasu i jest obecnie art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który – poza innymi modyfikacjami – przewidywał i przewiduje wyłącznie cywilnoprawną formę załatwienia sprawy. Powyższe zaś wskazuje, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mogło zapaść w trybie administracyjnym merytoryczne rozstrzygnięcie o ustanowieniu lub odmowie ustanowienia na wniosek z dnia [...] stycznia 1995 r. użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zaś interes prawny skarżącego w sprawie o jej zwrot nieruchomości jest interesem faktycznym.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, opartej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 50 § 1 w zw. z art. 151 ww. ustawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego w związku dokonaniem błędnej wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a. i przyjęciem braku interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, iż z zaprezentowanym stanowiskiem Sądu na temat oddalenia skargi z powodu, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś interes prawny skarżącego w sprawie jest interesem faktycznym nie sposób się zgodzić, gdyż interes skarżącego ma cechy interesu prawnego z uwagi na istnienie roszczenia materialnoprawnego w stosunku do Skarbu Państwa, który jest oparty na dwóch podstawach: pierwsza dotyczy wypłaconej przez poprzednika prawnego – [...] w K. orzeczonej należności za przedmiotową nieruchomość tytułem odszkodowania na rzecz Wydziału Finansowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Osoby ubiegające się o zwrot nigdy nie kwestionowały faktu otrzymania odszkodowania od wnioskodawcy oraz druga obligacyjna polegająca na dokonaniu nakładów przez [...] w K. W związku z ww. postępowaniem zostało zlecone przygotowanie operatu szacunkowego, w którym wykazano wszystkie poczynione nakłady.
Zatem skarżącemu przysługują dwa roszczenia majątkowe, co uzasadnia po stronie skarżącego istnienie interesu prawnego, bowiem istnieje obiektywna potrzeba ochrony jego praw majątkowych. Podniesiono, iż kwestia interesu prawnego, biorąc pod uwagę orzecznictwo należy do prawa materialnego zarówno administracyjnego ale również i cywilnego, ponadto interes prawny może wynikać nie bezpośrednio z przepisów prawa, ale też z całokształtu okoliczności zaistniałej w sprawie. Uznano, iż przewlekłość postępowania spowodowana przez organ czy też brak jego działania doprowadziło do stworzenia niekorzystnej sytuacji prawnej skarżącego, gdyż nie miał możliwości administracyjnoprawnych wykorzystania swojego prawa, a obecnie jest ono bezprzedmiotowe. Chodzi tu o złożenie wniosku w dniu [...] stycznia 1995 r. i wydanie decyzji przez Wojewodę Małopolskiego dopiero w dniu [...] czerwca 2004 r. Ponadto orzeczenie o zwrocie nieruchomości powinno zawierać rozliczenie pomiędzy ubiegającym się o wywłaszczenie a wywłaszczonym właścicielem.
Sporną nieruchomością władał skarżący, a ponieważ w świetle ustawy z 1958 r. przedsiębiorstwo państwowe miało jedynie status podmiotu "ubiegającego się" wywłaszczenie mogło nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państw i stąd figuruje w księdze wieczystej. Ponadto interes skarżącego ma cechy interesu prawnego z uwagi na istnienie związku pomiędzy sytuacją prawną i normą prawa procesowego, który to związek umożliwia korzystanie z wszelkich uprawnień procesowych. Mianowicie przy właściwym określeniu kto jest legitymowany do wystąpienia ze skargą niezbędne jest odniesienie się do celu, dla osiągnięcia którego instytucja została wprowadzona. Tym bardziej, że zgodnie z doktryną zakres tego pojęcia w postępowaniu przed organem administracji publicznej i przed sądem administracyjnym nie jest jednakowe, bowiem pojęcie interesu prawnego z art. 50 p.p.s.a. nie jest tożsame z pojęciem interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., gdyż jest od niego szersze.
Co więcej organ orzekający w I instancji skierował decyzję do [...] S.A. oraz Starostwo Powiatowe potraktowało go jako stronę. W istocie przesądza to, czy dany podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny. Dla skarżącego, interes prawny powinno się opierać na przepisach ustrojowych i procesowych, z których te ostatnie dają podstawę do przyjęcia legitymacji do złożenia skargi, dlatego też skarżący mógł wystąpić ze skargą, bowiem nie można odmówić przymiotu strony podmiotowi, który opiera się na szeroko rozumianym interesie prawnym.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga ma całkowicie nieuzasadnioną podstawę kasacyjną i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego enumeratywnie wskazane w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd nie posiada kompetencji do zmiany czy precyzowania wskazanych zarzutów kasacyjnych. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, skarga kasacyjna została rozpoznana zgodnie ze zgłoszonym zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, określając m.in., że jest to każdy kto ma w tym interes prawny.
W niniejszej sprawie wniesiona została skarga na decyzję Wojewody Małopolskiego umarzającą postępowanie odwoławcze wobec faktu wniesienia odwołania przez [...] S.A., tj. podmiot niemający interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dot. zwrotu nieruchomości. W związku z tym bezsporne jest, iż [...] S.A. w P. ma interes prawny do wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Istotę tego interesu stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu, w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny pod kątem zgodności z prawem. Jednakże to uprawnienie nie wyczerpuje pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. W niniejszej sprawie takie indywidualne prawo wynika z norm procesowych.
Zaskarżoną decyzją odmówiono bowiem skarżącemu prawa do wniesienia odwołania. Istnieje więc związek przyczynowy, o którym mowa wyżej i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w żaden sposób nie zakwestionował uprawnień [...] S.A. w P. do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję Wojewody Małopolskiego. Skarga jako pochodząca od uprawnionego podmiotu została rozpoznana merytorycznie, tj. Sąd zgodnie z kompetencjami dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu uznając, że jest on zgodny z prawem. W tej sytuacji niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji uznał interes prawny skarżącego do wniesienia skargi.
Natomiast czym innym jest już sama ocena Sądu zaskarżonej decyzji i uznanie, że skarżący nie miał interesu prawnego do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli skarżący chciał zakwestionować tę ocenę Sądu I instancji to powinien sformułować w tym zakresie stosowny zarzut kasacyjny. Tak jak to wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do uzupełniania zarzutów kasacyjnych, nie może się również domyślać intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego ma na celu zapewnienie jej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego, co ma duże znaczenie dla strony m.in. w związku z obowiązującą zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi przy rozpoznawaniu sprawy. Brak sformułowanego zarzutu kasacyjnego dotyczącego zaprezentowanego przez Sąd I instancji poglądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tym zakresie.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.