Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1336/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2006 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Skarżący W. P. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w organie zatrudnienia, tj. od [...] marca 2005 r. do [...] września 2006 r., był zatrudniony w Zespole Szkół [...] nr [...] w K. w pełnym wymiarze czasu pracy przez 240 dni. Okres ten obejmował zatrudnienie od dnia [...] marca 2005 r. do [...] października 2005 r. Po ustaniu zatrudnienia wystąpił do organu rentowego o przyznanie mu emerytury. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. oraz z dnia [...] maja 2006 r. odmówił skarżącemu prawa do emerytury. Dopiero wówczas, w dniu [...] września 2006 r., skarżący zarejestrował się jako bezrobotny w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie, przedstawiając świadectwo pracy stwierdzające zatrudnienie we wspomnianym Zespole Szkół w okresie od dnia [...] września 1997 r. do [...] października 2005 r. Organy obu instancji odmawiając skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych oparły się na przepisie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, na podstawie którego prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest m. in. od spełnienia warunku zatrudnienia i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P. zarzucił, że ani pracodawca ani organ rentowy nie poinformowały go o ograniczeniach czasowych związanych z ubieganiem się o zasiłek dla bezrobotnych, a ponadto nie przypuszczał, że procedury odwoławcze w postępowaniu ubezpieczeniowym będą trwały tak długo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa materialnego w decyzjach organów rentowych podniósł dodatkowo, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia są bezwzględnie obowiązujące i nie jest możliwe odstępowanie od nich ze względu na szczególne okoliczności sprawy. Obowiązki informacyjne urzędu pracy powstają dopiero z chwilą zgłoszenia się bezrobotnego do rejestracji, natomiast uchybienia innych jednostek w tym zakresie nie mogą rzutować na ocenę prawidłowości postępowania organu zatrudnienia.
W skardze kasacyjnej W. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucił naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez sąd I instancji uchybienia przez organy administracyjne przepisom art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji ograniczył się tylko do zbadania zarzutów skarżącego, nie dostrzegając, iż organy zatrudnienia nie poinformowały skarżącego, że podstawą do przyznania zasiłku oprócz odpowiednich okresów pracy mogą być także okresy pozostawania w innym stosunku prawnym, z którym wiąże się obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Uchybienie to doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek, skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze zarzutu natury procesowej.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.
W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest wprawdzie do kontroli zgodności przyjętych za prawidłowe ustaleń sądu I instancji, ale muszą być to ustalenia istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Chodzi tu zatem o tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, które doprowadziło do wydania decyzji obarczonej błędem na tyle poważnym, że nie można uznać, iż jest ona zgodna z prawem. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzucona wadliwość postępowania polegająca na naruszeniu obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz braku właściwego pouczenia strony o jej uprawnieniach związanych z posiadanym statusem bezrobotnego, powinna być w skardze kasacyjnej powiązana z wywodem wskazującym jak tego rodzaju naruszenie zasad postępowania administracyjnego wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Zarzut abstrakcyjnego naruszenia przepisów postępowania bez jakiejkolwiek próby połączenia tego zarzutu z przedstawieniem okoliczności, które dodatkowo powinny być wyjaśnione i wzięte pod uwagę przy wyrokowaniu przez sąd I instancji, nie usprawiedliwia podniesionego zarzutu. Skoro autor skargi kasacyjnej twierdzi, że sąd wojewódzki nie dostrzegł braku pouczenia skarżącego o możliwości zaliczenia do okresu pracy, od którego uzależnione jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych, niezależnie od okresu zatrudnienia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, także okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 lit. b – i, to powinien przy tym wskazać czy w istocie skarżący taki równoważny okres posiadał. Brak tego elementu skargi kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie, że zarzucone uchybienie, gdyby w istocie miało miejsce, mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się jednak nawet podstaw do formułowania takich zarzutów pod adresem organów administracyjnych i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący przedłożył wszystkie posiadane dokumenty obrazujące posiadany staż pracowniczy oraz wyjaśnił przyczyny spóźnionego zgłoszenia się w organie zatrudnienia. Uzasadnienie sądu I instancji zawiera szczegółowe i wielowątkowe rozważania co do zakresu stosowania ustawy o promocji zatrudnienia, z odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy oraz możliwości uczynienia zadość żądaniu skarżącego, wynikającego z podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych. Przywołano przy tym wskazywaną przez skarżącego i organ administracji publicznej podstawę prawną oraz dokonano analizy możliwości zastosowania tej podstawy w stanie faktycznym sprawy, przedstawianym przez samego skarżącego.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, iż błędne i nieusprawiedliwione powołanie podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało prowadzić do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to podlega rozpoznaniu przez sąd I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 P.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 P.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest z kontrolą instancyjną takich postanowień (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. GSK 1412/04).