Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 77/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M. B. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Rada Miasta Rzeszowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.), dalej u.s.g., art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm., dalej "u.g.n.") w związku z art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380, ze zm.), dalej k.c., wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto Rzeszów, położonych w Rzeszowie w obrębie [...] o łącznej powierzchni 0,2047 ha, oznaczonych jako działki: 1) [...] o powierzchni 0,0054 ha, objęta KW nr [...];

2. [...] o powierzchni 0,0074 ha, objęta KW nr [...];
3. [...] o powierzchni 0,0003 ha, objęta KW nr [...];
4. [...] o powierzchni 0,0125 ha, objęta KW nr [...];
5. [...] o powierzchni 0,0377 ha, objęta KW nr [...];
6. [...] o powierzchni 0,1301 ha, objęta KW nr [...];
7. [...] o powierzchni 0,0113 ha, objęta KW nr [...] na rzecz właściciela budynku wzniesionego na wymienionych działkach i działkach sąsiednich wraz z urządzeniami. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że działki nią objęte, stanowiące własność Gminy Miasto Rzeszów, zostały trwale zabudowane częścią budynku oraz częścią garażu podziemnego wchodzącego w skład Galerii Handlowej [...]. Przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2006 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Wobec trwałego charakteru zabudowy przedmiotowych działek częścią obiektu budowlanego wskazanego powyżej, którego całkowita powierzchnia wg projektu wynosi 107.111,79 m2, a także z uwagi na fakt, iż wartość tego budynku znacznie przekracza wartość przedmiotowych działek, należało przenieść własność działek na rzecz właściciela budynku.

M. B. w dniu 18 stycznia 2017 r. wezwał Radę Miasta Rzeszowa do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc obrazę art. 231 k.c. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę M. B. zaskarżył ją w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem oraz przeprowadzenia na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów - na okoliczności opisane w uzasadnieniu skargi. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art 13 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 231 k.c.

Skarżący wskazał, że interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z faktu naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Uchwała narusza bowiem zasadę równości wobec prawa i równego traktowania obywateli. Dotyczy mienia wielkiej wartości, którym zadysponowała Gmina Miasto Rzeszów z pokrzywdzeniem wszystkich członków gminy i z naruszeniem prawa, a nadto stwarza podejrzenie zaistnienia innych pozaprawnych okoliczności uzasadniających jej podjęcie. Interes prawny wywiódł także z faktu posiadania udziałów w C. sp. z o.o., która na skutek podjęcia uchwały została pozbawiona prawa do żądania zwrotu nakładów poczynionych przez tą spółkę za zgodą Gminy Rzeszów na nieruchomościach objętych uchwałą, co godzi w interesy majątkowe skarżącego jako udziałowca Spółki. Ponadto uchwała pozbawia go, jak i każdy inny podmiot, możliwości nabycia przedmiotowych nieruchomości w trybie przetargu.

Uzasadniając naruszenie przedmiotową uchwałą art. 231 k.c., skarżący wskazał, że roszczenie o przeniesienie własności nie przysługuje posiadaczowi zależnemu, a jedynie posiadaczowi samoistnemu, a taki status posiada D. sp. z o.o. Uzasadnienie uchwały zupełnie pomija przesłanki konieczne do zastosowania 231 k.c. Z treści uchwały nie wynika, kto jest samoistnym posiadaczem w dobrej wierze, nie wynika też, jaka jest wartość nieruchomości oraz poczynionych na nich nakładów, a tym samym brak jest podstaw do postawienia tezy o tym, że nakłady te znacznie przewyższają wartość nieruchomości. Uchwała pomija też fakt, że nakłady te nie są odrębnym budynkiem, ale częścią garażu podziemnego oraz częścią Galerii Handlowej [...] i nie zostały w całości poniesione przez D. sp. z o.o., ale także w części przez C. sp. z o.o. Fakt ich poniesienia przez C. sp. z o.o. nie jest kwestionowany przez właściciela nieruchomości, a Spółce przysługuje roszczenie o ich zwrot. Skoro z uzasadnienia uchwały nie wynika spełnienie przesłanek koniecznych do zastosowania art. 231 k.c., a powołane jako dowód dokumenty wręcz wykluczają istnienie tych przesłanek, to brak podstaw prawnych do zastosowania art. 13 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rzeszowa wniosła o jej oddalenie z uwagi na zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Wyjaśniła, że podjęta uchwała była poddana kontroli organu nadzorczego, który nie znalazł podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Galeria nabyta została przez ww. Spółkę w drodze egzekucji komorniczej w trakcie realizacji w dacie uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt. [...] o przysądzeniu własności nieruchomości. Z chwilą uprawomocnienia się tego postanowienia doszło także do wygaśnięcia wszelkich praw i skutków ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości, co wynika wprost z art. 1000 k.p.c. Spółka dokończyła inwestycję i uzyskała pozwolenie na użytkowanie oraz wystąpiła w dniu 6 września 2011 r. na drogę postępowania sądowego z powództwem o przeniesienie własności działek za wynagrodzeniem w oparciu o przepisy art. 231 k.c. Postępowanie w tej sprawie toczyło się przed Sądem Okręgowym w Rzeszowie pod sygn. akt [...]. Uchwała została podjęta w następstwie zawarcia pomiędzy Gminą Miasto Rzeszów a D. sp. z o.o. przed Sądem Okręgowym w Rzeszowie prawomocnej ugody sądowej z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...], na podstawie której Gmina zobowiązała się do przeniesienia na rzecz Spółki własności działek określonych w ugodzie zabudowanych częścią budynku i częścią garażu podziemnego wchodzącego w skład Galerii Handlowej [...]. W pkt I ugody określono wynagrodzenie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów. Uchwała została podjęta w oparciu o art. 231 k.c., który określa przesłanki takiej formy zbycia nieruchomości, która nie jest powiązana z kwestią nakładów osób trzecich. Roszczenie o zwrot nakładów ma charakter cywilistyczny i może być dochodzone przed sądem powszechnym w ciągu roku od wydania nieruchomości wyłącznie przez D. sp. z o.o. Ponadto roszczenie to jest niezależne i niezwiązane z faktem wyrażenia przez Radę Miasta Rzeszowa zgody na sprzedaż nieruchomości objętych uchwałą.

Zgodnie z przepisami u.g.n. wymagania dotyczące zbycia gruntu w formie przetargu odnoszą się tylko do umowy sprzedaży lub oddania nieruchomości w użytkowana wieczyste (art. 37 ust. 1 u.g.n.). W żaden sposób nie można zatem zakwalifikować zbycia nieruchomości na podstawie art. 231 § 1 i § 2 k.c. jako formy umowy sprzedaży lub oddania w użytkowania wieczyste, a art. 231 k.c. stanowi samodzielną podstawę prawną przeniesienia własności. Należy zatem uznać, iż organ w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami wyraził zgodę na zbycie nieruchomości nie wskazując, iż powinno to nastąpić w trybie przetargowym.

Z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek wskazywania wartości działek oraz wartości naniesień, jak również podmiotu, na rzecz którego dochodzi do zbycia nieruchomości. Przedmiotowe wartości wynikają z opinii biegłego sądowego.

Skarżący w replice z dnia 7 czerwca 2017 r. na odpowiedź na skargę wyjaśnił, że działki objęte zaskarżoną uchwałą, jak również nakłady poczynione na tych działkach, nie były przedmiotem egzekucji komorniczej. Ponadto ugoda, na którą powołuje się organ, nie została wykonana i obecnie toczy się postępowanie z powództwa Gminy Miasto Rzeszów o pozbawienie jej, jako tytułu wykonawczego, wykonalności (sygn. akt [...]). Ponadto skarżący nigdy nie podnosił, iż rozstrzygnięcie skargi ma dotyczyć zwrotu nakładów.

W odpowiedzi z dnia 30 czerwca 2017 r. na replikę skarżącego Rada Miasta Rzeszowa reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wyjaśniła, że przedmiotem egzekucji komorniczej była jedynie Galeria Handlowa, a nie były nią działki będące przedmiotem uchwały. Kwestie ewentualnego zwrotu nakładów są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niemniej jednak wartość wynagrodzenia z tytułu przeniesienia własności nieruchomości wskazanych w ugodzie sądowej została już ustalona w toku postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dopuścił D.sp. z o.o. z/s w Rzeszowie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia 4 września 2017 r. skarżący dodatkowo zarzucił organowi naruszenie art. 18 ust. 2 w związku z art. 40 u.s.g. oraz art. 37 u.g.n. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie może w żaden sposób nawiązywać do ugody zawartej w dniu [...] maja 2014 r. pomiędzy Gminą Miasto Rzeszów a D.sp. z o.o. z uwagi na fakt, że przed Sądem Okręgowym w Rzeszowie toczy się postępowania w przedmiocie pozbawienia jej wykonalności, zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Skarżący wstąpił do tego postępowania w charakterze interwenienta ubocznego. Po drugie, uchwała nie może stanowić podstawy do realizacji założeń wynikających z ugody ani regulować stanu prawnego nieruchomości także z tego powodu, że zarówno powództwo w przedmiocie pozbawienia wykonalności tytułu wykonawczego, jak i interwencja oparte są na zarzucie jej nieważności na podstawie "art. 58 § k.c." w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.n. jako, że została zawarta bez zachowania wymaganego trybu przetargowego na sprzedaż nieruchomości. Konsekwencją sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy bez zachowania trybu przetargowego jest nieważność umowy sprzedaży bądź innej umowy przenoszącej własność nieruchomości. Ponadto zawarcie ugody wymagało uprzedniego a nie późniejszego podjęcia uchwały.

W piśmie z dnia 5 września 2017 r. D. sp. z o.o. wyjaśniła, ze zgoda na sprzedaż nieruchomości wyrażona w zaskarżonej uchwale jest następstwem zawartej przed Sądem Okręgowym w Rzeszowie pomiędzy Gminą Miasto Rzeszów oraz tą Spółką prawomocnej ugody sądowej z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...]. Wszczęcie tego postępowania wynikało z konieczności uregulowania stanu prawnego nieruchomości przylegających bezpośrednio do nieruchomości, na których wzniesiono budynek [...], zabudowanych zarówno przez C. sp. z o.o., jak i przez D.sp. z o.o., która była kontynuatorem rozpoczętej przez C. sp. z o.o. inwestycji i nie miała świadomości, że inwestycja jest realizowana częściowo na terenach niestanowiących własności inwestora. W następstwie powyższego D.sp. z o.o. wystąpił z powództwem do sądu powszechnego przeciwko Gminie Miasto Rzeszów w oparciu o art. 231 § 1 k.c. Kwestia nakładów na nieruchomościach Gminy Miasto Rzeszów nie ma związku z niniejszą sprawą, pomijając już fakt, że skarżący nie ma żadnego interesu prawnego w zaskarżeniu podjętej uchwały.

W toku rozprawy przed Sądem I instancji pełnomocnik strony skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodów z kopii wyroku Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r., sygn. [...], kopii postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia [...] maja 2016 r. sygn. [...] oraz kopii protokołu rozprawy odbytej przed Sądem Okręgowym w Rzeszowie z [...] lutego 2017 r. w sprawie o sygn. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego, który został naruszony postanowieniami kwestionowanej przez niego uchwały.

Sąd ten wskazał, że skargę w niniejszej sprawie wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w chwili wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, wniesiona sądu skarga spełnia wszystkie wymogi formalne warunkujące jej dopuszczalność w postaci zachowania terminu oraz wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarga dotyczy również aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sad I instancji wskazał, że Naczelny Sad Administracyjny w uchwale składu siedmiu z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 (ONSA 2001/2/52, Wokanda 2001/4/31, Wspólnota 2001/25/50), przesądził, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wyraża zgodę Rady Miasta Rzeszowa na sprzedaż działek należących do Gminy, a przez to, że dotyczy majątku publicznego, stanowi o wykonywaniu przez organ zadań z zakresu administracji publicznej.

Z przytoczonego wyżej przepisu u.s.g. wynika także, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko taki podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, do którego odnoszą się postanowienia uchwały. W takiej sytuacji można mówić o wykazaniu przez skarżącego własnego interesu prawnego.

Interes prawny rozumieć należy jako obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Jednocześnie interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Naruszenie tego interesu nastąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący opiera swój interes prawny na twierdzeniu, że został pozbawiony możliwości skorzystania z udziału w postępowaniu przetargowym dotyczącym sprzedaży działek wymienionych w treści skarżonej uchwały. W tym względzie powołuje się na art. 37 ust. 1 u.g.n., który stanowi: "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu." Zaskarżona uchwała stanowi oświadczenie woli Rady Miasta Rzeszowa o wyrażeniu zgody na sprzedaż działek właścicielowi budynku na nich wzniesionego. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 231 § 1 K.c., który stanowi: "Samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem." Przez to została także zdaniem skarżącego naruszona zasada równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej.

Sąd I instancji podał, iż skarżącemu w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak również po jej podjęciu, nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczy, ani jakiekolwiek inne prawo rzeczowe, czy też prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Nie zabudował on również przedmiotowych działek w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie. Skarżący nie wykazał również, że kiedykolwiek ubiegał się o nabycie od Gminy Miasto Rzeszów tej nieruchomości. Skarżący nie podnosi, iż to jemu przysługuje z mocy stosownych przepisów prawo pierwokupu, czy też prawo nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Twierdzi jedynie, że mógłby wziąć udział w przetargu na zbycie tych działek, gdyby taki przetarg został zgodnie z powołanym przepisem art. 37 ust. 1 u.g.n przeprowadzony, zaś uchwała Rady Miasta tej możliwości go pozbawia. Tym samym, skarżący powołuje się na hipotetyczną sytuację, w której organy Gminy mają zamiar zbyć działki i w tym celu organizują na podstawie przepisów u.g.n. przetarg.

Sąd I instancji wskazał, że interes prawny musi być aktualny na dzień wniesienia skargi, nie zaś hipotetyczny, czyli dotyczący zdarzeń przyszłych i niepewnych. Przepis prawa, na który powołuje się strona, skarżąc uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., ma bezpośrednio oddziaływać na konkretną, a nie na hipotetyczną sytuację wnoszącego skargę. Art. 37 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób jak tego oczekuje skarżący. Nie rodzi też po jego stronie uprawnienia do wystąpienia ze skutecznym żądaniem aby nieruchomość została właśnie jemu sprzedana. Z tych względów skarżący niesłusznie wywodzi swój interes prawny z treści ogólnej i abstrakcyjnej normy art. 37 ust. 1 u.g.n. Również kopie dokumentów, na które powołuje się skarżący, nie potwierdzają posiadania w niniejszej sprawie legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący nie może skutecznie wywodzić swego interesu z faktu toczących się postępowań sądowych pomiędzy Gminą Miasto Rzeszów a Spółką D. Sp. z o.o. Postępowania te nie dotyczą interesu prawnego skarżącego zarówno pośrednio, jak i bezpośrednio. Bezskutecznie skarżący powołuje się także na wyrok Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r., sygn. [...]. Orzeczenie to zapadło na podstawie art. 299 KSH i w żaden sposób nie przyznaje ono skarżącemu jakichkolwiek praw do objętych uchwałą działek.

Skarżący nietrafnie też powołuje się na interes majątkowy spółki C. z o.o., której jest udziałowcem. Spółka C. z o.o. jest zupełnie odrębnym od skarżącego podmiotem prawa w związku z czym skarżący nie może przypisywać sobie ewentualnych roszczeń majątkowych jakimi ta Spółka dysponuje względem przedmiotowych działek.

Sąd I instancji podał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 231 § 1 K.c. stanowi przepis szczególny, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co pozwala gminie na zbycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu komunalnego bez obowiązkowego przetargu. Takim przepisem nie jest natomiast art. 231 § 2 K.c., gdyż określone w nim roszczenie nie przysługuje posiadaczowi nieruchomości lub innej osobie będącej potencjalnym nabywcą, a jedynie właścicielowi zabudowanej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej M. B. zaskarżył powyższe postanowienie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi wobec błędnego uznania, że jest ona prima facie niedopuszczalna ze względów podmiotowych, tj. brak interesu prawnego skarżącego, naruszonego postanowieniami kwestionowanej uchwały, gdy tymczasem kwestia ustalenia interesu prawnego skarżącego winna być badana w procesie (na rozprawie), ewentualny zaś brak powinien skutkować oddaleniem skargi w wyroku, nie zaś jej odrzuceniem w postanowieniu; ponadto skarżący posiadał interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia, które kształtuje wprost jego uprawnienia wynikające z przepisów prawa;
2. art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w treści skargi z dnia 07.03.2017 r. oraz w treści pisma skarżącego z dnia 31.08.2017 r., które to dowody skarżący powołał między innymi na okoliczność wykazania rzeczywistego interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały;

2. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do weryfikacji na drodze sądowej (w drodze skargi) uchwały Rady Miasta Rzeszowa ze względu na podniesione w treści skargi naruszenia;
2. art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a co za tym idzie błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w domaganiu się kontroli podjętej uchwały w postępowaniu przed sądem administracyjnym;
3. art. 13 w zw. z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z uregulowaniami wynikającymi z art. 231 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, a tym samym przyjęcie, że art. 231 § 1 k.c. stanowi przepis pozwalający gminie na zbycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu komunalnego, bez obowiązkowego przetargu;
4. art. 18 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie dorozumiane przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza porządku prawnego, a tym samym brak uwzględnienia skargi zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. i brak stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa;
5. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i dorozumiane przyjęcie, że z przepisów ustrojowych nie może wynikać interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Rzeszowa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), dalej: u.s.g. Z przepisu tego wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, do którego odnoszą się postanowienia uchwały. W takiej sytuacji można mówić o wykazaniu przez skarżącego własnego interesu prawnego. Trafnie Sąd ten zauważa, że przez interes prawny rozumieć należy obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Jednocześnie interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Naruszenie tego interesu nastąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej.

Rozpoznając skargę, zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zbadał posiadanie przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi, albowiem posiadanie interesu prawnego otwiera drogę do zaskarżenia określonego aktu lub czynności.

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie wskazania nie posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej na skutek stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła jego interesu prawnego. Tym samym nie stanowiła ona przedmiotu merytorycznego badania pod kątem spełniania podstaw materialnoprawnych i proceduralnych do jej podjęcia, a więc zgodności z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym. Z tych względów za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.13 w związku z art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., w związku z art. 231 k.c., jak również zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 2 u.s.g.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika nawet w sposób dorozumiany, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że interes prawny skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie może wynikać z przepisów ustrojowych.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że skarżący opiera swój interes prawny na twierdzeniu, że został pozbawiony możliwości skorzystania z udziału w postępowaniu przetargowym dotyczącym sprzedaży działek wymienionych w treści skarżonej uchwały. Powołuje się w tym względzie na art. 37 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym: "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu." Trafnie zauważa Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała stanowi oświadczenie woli Rady Miasta Rzeszowa o wyrażeniu zgody na sprzedaż działek właścicielowi budynku na nich wzniesionego. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 231 § 1 K.c., który stanowi: "Samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem."

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak również po jej podjęciu, skarżącemu nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczy, ani jakiekolwiek inne prawo rzeczowe, czy też prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Skarżący nie zabudował też przedmiotowych działek w oparciu o pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie. Skarżący nie wykazał również, że kiedykolwiek ubiegał się o nabycie od Gminy Miasto Rzeszów przedmiotowej nieruchomości. Nie podnosi także, że to jemu przysługuje z mocy stosownych przepisów prawo pierwokupu, czy też prawo nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Twierdzi jedynie, że mógłby wziąć udział w przetargu na zbycie przedmiotowych działek, gdyby taki przetarg został zgodnie z powołanym przepisem art. 37 ust. 1 u.g.n przeprowadzony, zaś zaskarżona uchwała Rady Miasta tej możliwości go pozbawia. Z powyższego sąd I instancji prawidłowo wywodzi, że tym samym, skarżący powołuje się na hipotetyczną sytuację, w której organy Gminy mają zamiar zbyć działki i w tym celu organizują na podstawie przepisów u.g.n. przetarg.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że interes prawny musi być aktualny na dzień wniesienia skargi, nie zaś hipotetyczny, czyli dotyczący zdarzeń przyszłych i niepewnych. Trafnie także zauważa, że przepis prawa, na który powołuje się strona, skarżąc uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., ma bezpośrednio oddziaływać na konkretną, a nie na hipotetyczną sytuację wnoszącego skargę. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że art. 37 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób jak tego oczekuje skarżący. Nie rodzi też po jego stronie uprawnienia do wystąpienia ze skutecznym żądaniem aby nieruchomość została właśnie jemu sprzedana. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że z tych względów skarżący niesłusznie wywodzi swój interes prawny z treści ogólnej i abstrakcyjnej normy art. 37 ust. 1 u.g.n. Również kopie dokumentów, na które powołuje się skarżący, nie potwierdzają posiadania w niniejszej sprawie legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Prawidłowo także Sąd I instancji zauważa, że skarżący nie może skutecznie wywodzić swego interesu z faktu toczących się postępowań sądowych pomiędzy Gminą Miasto Rzeszów a Spółką D.Sp. z o.o. Postępowania te nie dotyczą bowiem interesu prawnego skarżącego zarówno pośrednio, jak i bezpośrednio. Zgodzić się także należy z Sądem I instancji, że bezskutecznie skarżący powołuje się także na wyrok Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r., sygn. [...]. Orzeczenie to zapadło na podstawie art. 299 KSH i w żaden sposób nie przyznaje ono skarżącemu jakichkolwiek praw do objętych uchwałą działek. Nietrafnie także powołuje się na interes majątkowy spółki C. z o.o., której jest udziałowcem. Spółka C. z o.o. jest zupełnie odrębnym od skarżącego podmiotem prawa w związku z czym skarżący nie może przypisywać sobie ewentualnych roszczeń majątkowych jakimi ta Spółka dysponuje względem przedmiotowych działek.

Trafnie także zauważą Sąd I instancji, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 231 § 1 K.c. stanowi przepis szczególny, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co pozwala gminie na zbycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu komunalnego bez obowiązkowego przetargu. Takim przepisem nie jest natomiast art. 231 § 2 K.c., gdyż określone w nim roszczenie nie przysługuje posiadaczowi nieruchomości lub innej osobie będącej potencjalnym nabywcą, a jedynie właścicielowi zabudowanej nieruchomości.

W tych okolicznościach sprawy zbędne było przeprowadzanie przez Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 i 5 w związku z art. 233 k.p.c. dowodu z dokumentów powołanych w treści skargi. Za nieskuteczny w tej sytuacji uznać należało podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania.

Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż opisanych w niej nieruchomości, prawidłowo Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzucił wniesioną przez niego w niniejszej sprawie skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z § 3 owego przepisu prawa: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." Wobec jednoznacznego brzmienia ww. przepisów prawa, odrzucenie w niniejszej sprawie skargi postanowieniem na posiedzeniu niejawnym w niczym nie narusza art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.