Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA./Rz 440/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Rzeszów, uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Decyzjami tymi orzeczono zwrot na rzecz Z.K. nieruchomości położonej w R., stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 694 m2 i nr [...] o pow. 2167 m2, powstałej z podziału i zmiany oznaczenia dawnej działki Nr [...] z jednoczesnym zobowiązaniem Z.K. do zwrotu na rzecz tej Gminy kwoty 57.366,59 zł.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił:
Z.K., [...] listopada 1999 r. jako jedyna spadkobierczyni J.R., wystąpiła o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Z akt sprawy tego postępowania wynika, iż aktem notarialnym z [...] kwietnia 1972 r. Skarb Państwa nabył, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, od J.R. nieruchomość położoną w Rzeszowie, oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6988 m2, za odszkodowaniem w wysokości 25.930,88 zł pod budowę parkingu, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1968 r. Działka nr [...] o pow. 1877 m2 podzieliła się na działki [...] i [...], a obecnie działka [...] odpowiada działce [...], zaś działka [...] części działki [...], natomiast działka [...] o pow. 5111 m2 odpowiada obecnie działce [...] i [...], powstałych w wyniku podziału działki [...]. Działki nr [...], [...] i [...] zostały skomunalizowane na rzecz Gminy Miasta Rzeszów decyzją z dnia [...] października 1993 r. poczym działka [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji, a następnie jako aport przekazana w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o., aktem notarialnym z [...] kwietnia 1997 r. W wyniku oględzin w terenie ustalono, że działka nr [...] i część działki nr [...] stanowią ogrodzony teren, który w przeszłości był wykorzystywany przez komis samochodowy, a obecnie nie jest na nim prowadzona żadna działalność gospodarcza i nie jest on wykorzystywany jako parking.
Biuro Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa, jak również Wydział Gospodarki Komunalnej i Inwestycji nie posiadają żadnych dokumentów dotyczących nabycia i budowy parkingu, co ustalił organ pierwszej instancji, a w związku z tym przyjął za oświadczeniem wnioskodawczyni, że działki nie były wykorzystywane jako parking. W toku postępowania Z.K. oświadczyła, że zrzeka się dochodzenia zwrotu działek numer [...], [...] i części [...] zajętych pod drogę, a także części działki [...], na której znajduje się ogólnodostępny parking, a domaga się zwrotu działek [...] i [...]. Na skutek podziału tych działek, dokonanego na rzecz postępowania zwrotowego żądanie Z.K. obejmuje działki [...] i [...], które organ pierwszej instancji uznał za niewykorzystane na cel wywłaszczenia i podlegające zwrotowi. W odwołaniu od decyzji Gmina Miasta Rzeszów podniosła, że działki te są wykorzystywane jako parking, a roszczenie o zwrot bezzasadne w świetle art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Podkarpacki nie uwzględnił odwołania Gminy.
Przechodząc do rozważań Wojewódzki Sąd uznał, że skarga Gminy Miasta Rzeszów jest zasadna i stwierdził:
Wobec sformułowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest ustalenie stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości nie w chwili żądania jej zwrotu, ale w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a w szczególności czy w tym okresie rozpoczęto prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia może zostać zwrócona. Postępowanie przeprowadzone w tej sprawie nie daje odpowiedzi na pytanie czy zaistniały przesłanki zbędności. Prowadząc postępowanie organ nie może pominąć żadnego z dowodów, który przyczyniłby się wyjaśnienia sprawy, zaś niepoprzedzenie takiego postępowania stanowi istotne naruszenie przepisów o postępowaniu, mające wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ ustali czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na cel wywłaszczenia wykorzystując wszystkie środki dowodowe, w tym przesłuchanie świadków, wyjaśni czy odwołanie złożono w terminie.
Reprezentowana przez radcę prawnego, Z.K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organów obu instancji lub po uchyleniu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zarzucając:
- – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- – art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczeniowy w odniesieniu do działek [...] i [...] położonych w obrębie [...] R. Płn., tj. budowa ogólnodostępnego parkingu został zrealizowany,
- – art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędne ustalenie, iż nieruchomość, na którą składają się ww. działki nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwagi na fakt niezrealizowania przedmiotowej inwestycji w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jak również przyjęcie, że prace związane z realizacją celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu zostały rozpoczęte pomimo upływu 7 lat, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz naruszenia przepisów o postępowaniu stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do zaniedbania przez organy orzekające obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego umożliwiającego wyjaśnienie sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy.P.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy prawnej, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
Z zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego, jak również z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że cel wywłaszczeniowy, tj. budowa ogólnie dostępnego parkingu samochodowego nigdy nie został zrealizowany. Fakty te przyznaje również Gmina Miasto Rzeszów o czym świadczą jej pisma w postaci skargi do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...], w której przyznaje, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest ogrodzony teren użytkowany jako auto-handel oraz handel roślinami. Zarazem Gmina potwierdza, że cel wywłaszczenia został określony jako parking przy ul. Konfederatów Barskich, który to dopiero jest w trakcie realizacji o czym świadczyć ma decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1999 r. numer [...]. Potwierdzeniem omawianej okoliczności jest także uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...], w którym organ stwierdza, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 1991 r. (winno być 1999 r. gdyż jest to pomyłka pisarska) na przedmiotowych działkach noszących wówczas oznaczenie [...] znajduje się budynek gospodarczy dobudowany do istniejącej stodoły oraz sterta gruzu, część działki [...] stanowi zaś trawiasty nieużytek, a część działki [...] odpowiadająca wywłaszczonym nieruchomościom użytkowana jest jako ogródki działkowe.
- 1. Dowód: skarga Gminy Miasto Rzeszów do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...] – w aktach sprawy,
- 2. Dowód: decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...] – w aktach sprawy.
Powołane powyżej dokumenty uzasadniają zarazem w całej rozciągłości zarzut naruszenia przez Sąd orzekający dyspozycji wynikającej z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem na działkach podlegających zwrotowi, do roku 1999 nie były realizowane żadne inwestycje, ani nie zrealizowano ich do dnia dzisiejszego, co organy bez wątpliwości ustaliły, zatem zwrot odpowiadał prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawa materialnego należało uznać za usprawiedliwione. Naruszenia tego skarga kasacyjna dopatruje się w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewódzki Sąd dokonał nie tyle błędnej wykładni tych przepisów, ile ich niewłaściwego zastosowania przez błędne wyciągnięcie wniosków z ustalonego przez organy stanu faktycznego. U podstaw takiej oceny Sądu legło uznanie, iż zgromadzone przez organ dowody w sprawie nie dawały podstaw do orzeczenia o zwrocie na rzecz Z.K. części nieruchomości, nabytej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, od jej ojca J.R.. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu nie można się zgodzić.
Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce, jak wynika z art. 137 ust. 1, wówczas, gdy:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Bezsporne jest w sprawie, że celem nabycia nieruchomości od J.R. [...] kwietnia 1972 r. była budowa parkingu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości Z.K. wystąpiła [...] listopada 1999 r. Od tej daty toczy się postępowanie, mające na celu ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powinno odbywać się pod kątem przesłanek – w celu stwierdzenia zbędności na ten cel – wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykazanie ich wystąpienia jest bowiem warunkiem zwrotu, jak nakazuje art. 136 ust.
3. Jednak jakich ustaleń należy dokonać w sytuacji kiedy nieruchomość nie jest w ogóle zagospodarowana na żaden cel ?
Z akt sprawy wynika, jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd w części historycznej zaskarżonego wyroku, że nieruchomość nabyta od J.R. uległa kolejnym podziałom, a także, że wobec zagospodarowania wydzielonych części nieruchomości na różne cele, w tym tylko w niewielkiej części na parking ogólnodostępny, Z.K. ograniczyła swoje żądanie zwrotu do części niezagospodarowanej. Nie domagała się zwrotu tych części nieruchomości wywłaszczonej pod parking, która została zużyta na drogi, pas zieleni, ogólnodostępny parking, także ogródki działkowe – co Sąd pominął. Wniosek o zwrot dotyczył tylko tej części, która jest niezagospodarowana, a była wykorzystywana na komis samochodowy, a co do której skarżąca Gmina Miasta Rzeszów nie potrafiła pokazać żadnej dokumentacji dotyczącej realizacji celu wywłaszczenia. Takie ustalenia organów co do zagospodarowania części nieruchomości mającej podlegać zwrotowi, przytoczył Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku.
W skardze kasacyjnej Z.K. wskazała na inne dowody zgromadzone w aktach sprawy, o których Sąd nie wspominał w wyroku. Znajdują się w aktach także inne dokumenty dotyczące nieruchomości. Jednak Naczelny Sąd wziął pod uwagę tylko te ustalenia, które Wojewódzki Sąd omówił w wyroku i na podstawie których ocenił rozstrzygnięcia organów.
Z przytoczonych przez Sąd okoliczności, tj. ograniczenie przez Z.K. żądania zwrotu tylko co do działki niezagospodarowanej, co do której twierdziła, że nie było na niej nigdy parkingu, ustalenia przez organy, iż teren ten był wykorzystany na komis samochodowy, obecnie nie jest tam prowadzona żadna działalność gospodarcza, niemożność wykazania się przez skarżącą Gminę jakimikolwiek dokumentami mającymi świadczyć o zrealizowaniu parkingu, wynika jasno i dowodnie, że przesłanki, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione. Nie ma bowiem żadnego dowodu na to, że przystąpiono w ciągu 7 lat od wywłaszczenia do realizacji parkingu na części, której zwrotu domaga się Z.K., oczywiste jest, że w ciągu 10 lat od wywłaszczenia jego cel nie został zrealizowany. W takim stanie sprawy organy miały wszelkie podstawy do uznania, że część nieruchomości nabytej od J.R. na parking nie została zużyta na cel wywłaszczenia.
Okazała się zatem zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jako taka podlegająca zwrotowi zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy. Wojewódzki Sąd, przy takim materiale dowodowym nie miał podstaw do uznania, że w sprawie nie wykazano przesłanek zwrotu, a tym samym, że nieruchomość nie podlega zwrotowi. Uchylenie decyzji organów obu instancji w takim stanie sprawy naruszało art. 137 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ww. ustawy.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).