Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB 253/14, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Jeleniej Górze do załatwienia wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pkt 2-5 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej pkt 1 oraz stwierdził, że bezczynność Zarządu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
K. M., dziennikarz Dziennika "[...]", pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. − Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24, ze zm.) wystąpił do Zarządu Okręgowego PZŁ w Jeleniej Górze o udzielenie informacji:
- 1. Kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?
- 2. Ile dni przewodniczący Zarządu przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w 2013 r.?
- 3. Ile dni przewodniczący Zarządu przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym na urlopie zdrowotnym, w sanatorium) w 2013 r.?
- 4. Ile dni przewodniczący Zarządu przebywał na delegacjach służbowych w 2013 r.?
- 5. Jakie sumarycznie koszty poniósł PZŁ z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu w 2013 r.?
Zarząd, pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r., zwrócił się do P. G. redaktora naczelnego Dziennika "[...]" o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K. M. oraz upoważnienia, na które powołuje się on w swoim wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ uznał, że jest ona zasadna. Podniesiono, w przedmiotowej sprawie wniosek pochodzi od prasy, tj. od dziennika "[...]". Posiadał znak i nagłówek dziennika oraz powołano się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego. Wnioskodawca oświadczył też, że jest dziennikarzem dziennika, wskazał jego dane teleadresowe, a jako podstawę prawną swojego żądania podał art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz "[...]". Podkreślono, że PZŁ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.).
Ponadto żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miały więc – na mocy art. 3a Prawa prasowego – przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, a więc umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, natomiast w pozostałym zakresie Zarząd nie udzielił wnioskowanej informacji, tym samym Sąd I instancji stwierdził, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynność. Podkreślono, że bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną wniósł Zarząd Okręgowy PZŁ w Jeleniej Górze, żądając uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 149 § 1 P.p.s.a., ponieważ błędnie ustalono stan faktyczny sprawy − Zarząd nie był bezczynny;
- • art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a Prawa prasowego, gdyż nieprawodłowo przyjęto, że Zarząd był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;
- • art. 7 pkt 2 ust. 5, art. 11 Prawa prasowego oraz art. 50, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie;
- • art. 3a Prawa prasowego, ponieważ przyjęto, że wniosek dotyczy informacji będących informacją publiczną.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Wskazać należy, że do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce konieczne jest ustalenie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, pomimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza, nie dochował terminów określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Według art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, którą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano jako każdą informację o sprawach publicznych, zastrzeżono zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2015 r. poz. 2168 ze zm.) PZŁ jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt K 21/11). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1393), regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami, stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością PZŁ. W myśl art. 35 ust. 3 Prawa łowieckiego przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej PZŁ. Podkreślić należy, że stowarzyszeniom nie sposób stawiać wymogów analogicznych jak organom administracji.
W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji PZŁ, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Tylko informacje dotyczące tych obszarów ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario należy uznać za niepubliczną, a więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.), wskazującym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych, niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe, przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. można żądać innych informacji, niż informacji z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym, byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.
Podnieść trzeba, że zgodnie z art. 34 Prawa łowieckiego PZŁ prowadzi gospodarkę łowiecką, troszczy się o rozwój łowiectwa, ustala kierunki i zasady rozwoju łowiectwa, czuwa nad przestrzeganiem przez swoich członków prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich, prowadzi dyscyplinarne sądownictwo łowieckie, organizuje szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego oraz realizuje inne zadania zlecone przez ministra właściwego do spraw środowiska. Według zaś art. 35 ust. 1-2 Prawa łowieckiego działalność PZŁ jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej PZŁ oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków.
Wskazać należy, że informacje objęte wnioskiem K. M. nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez PZŁ zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Wnioskodawca chciał bowiem udostępnienia informacji dotyczącej organizacji Zarządu Okręgowego PZŁ i wykonywania funkcji przez przewodniczącego Zarządu. Nie są to więc zadania publiczne wykonywane przez PZŁ, tym samym Zarząd nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym, przewidzianym przez sam Związek. Uznać więc należy, że Zarząd nie mógł popaść w stan bezczynności i Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a. przez zobowiązanie adresata wniosku do jego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, uchylił zaskarżony wyrok. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona zastosowano art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i oddalono skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.