Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 760/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. V. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdził wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa; W pkt 2 wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Minister Skarbu Państwa, postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. V. odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] września 2010 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. V. i B. R. nieruchomości w miejscowości W., powiat złoczowski dawne województwo tarnopolskie.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzja Wojewody Śląskiego z [...] września 2010 r. została wysłana listem poleconym i odebrana przez A. V. w dniu 20 września 2010 r. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa termin 14 dni na wniesienie odwołania upływał z dniem 4 października 2010 r. A. V. odwołanie od decyzji z [...] września 2010 r. złożył osobiście w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim dopiero 5 października 2010 r. czyli po ustawowym terminie do wniesienia odwołania. Oznacza to, że A. V. uchybił terminowi do wniesienia odwołania wobec tego na podstawie art. 134 kpa organ orzekł jak w postanowieniu.
W skardze na postanowienie Ministra Skarbu Państwa A. V. podniósł, że o żadnym przekroczeniu terminu nie może być mowy, a sprawa polega jedynie na nieporozumieniu. Tak to ocenił pracownik Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach "wychodząc z własnego punktu odniesienia i nie mając świadomości tego, że w tej samej sprawie dotarło do MSP pismo z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów".
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że z materiału dokumentacyjnego wynika, że w dniu 17 czerwca 2010 r. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wpłynęło pismo A. V., do którego załączono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie z [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzenie nabycia spadku po K. Z. W., która była stroną postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z postanowienia spadkowego wynika, że K. Z. W. zmarła 17.
- 2008 r. a spadek po niej nabył P. R. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Skarbu Państwa z 10.12. 2010 r. nie zostało doręczone spadkobiercy zmarłej uczestniczki A. R. W dniu 23 sierpnia 2013 r. do akt sprawy wpłynęło pismo A. R. (k.452-454), w którym stwierdza m. in., że organ pominął go jako stronę postępowania i wobec tego zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie uczestnika postępowania istnieje więc przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, a tym samym podstawa uchylenia zaskarżonego aktu wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustalił właściwego kręgu stron postępowania i pominął A. R. jako stronę nie doręczając mu postanowienia z 10 grudnia 2010 r. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, bez własnej winy, stanowi kwalifikowaną wadliwość takiego postępowania, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny kontrolując legalność postanowienia obowiązany jest bowiem zbadać zarówno pozytywne jak i negatywne przesłanki wznowieniowe. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w przypadku ustalenia przez Sąd, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 kpa i jednoznacznego przy tym stwierdzenia istnienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 kpa, Sąd ten ogranicza się do stwierdzenia niezgodności z prawem skarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie pominięcie przez organ odwoławczy jako strony postępowania A. R. i niedoręczenie mu zaskarżonego postanowienia pozostaje bez wpływu na merytoryczną treść tego postanowienia. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego z [...]. [...].2010 r. A. V. wniósł po terminie ustawowym określonym w art. 129 § 2 kpa. Ponieważ decyzja wysłana przesyłką poleconą została przez A. V. odebrana w dniu 20 września 2010 r. to termin do wniesienia odwołania upłynął 4 października 2010 r. Natomiast odwołanie datowane 4 października 2010 r. zostało złożone osobiście w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim przez A. V. w dniu 5 października 2010 r. czyli po upływie ustawowego terminu. W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był, stosownie do treści art. 134 kpa, stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zatem naprawienie wadliwości proceduralnych przez organ i wznowienie postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem i tak nie miałoby wpływu na merytoryczną treść tego postanowienia i mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Stanowi to negatywną przesłankę wznowieniową określoną w art. 146 § 2 kpa, który stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy więc stwierdzić, że wadliwość procesowa stanowiąca przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonego postanowienia a wobec wystąpienia negatywnej przesłanki wznowienia określonej w art. 146 § 2 kpa brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 i art. 152 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.
W ocenie Sądu skarżący niezasadnie wskazuje na własne pismo z dnia 29 września 2010 r. skierowane do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska, które do tego urzędu wpłynęło 5.10. 2010 r., jako będące odwołaniem od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] września 2010 r. wniesionym w terminie. Skarżący w decyzji został pouczony w jaki sposób należy wnieść odwołanie i w jakim terminie. Skarżący miał tego świadomość, bo wniósł za pośrednictwem Wojewody Śląskiego odwołanie do Ministra Skarbu Państwa tyle, że po terminie. Pismo to tytułuje odwołaniem (zdanie pierwsze pisma przewodniego). Natomiast pismo skierowane do Premiera Donalda Tuska z 29.09.2010 r., którego kopię przesłał do Ministra Skarbu Państwa, w treści odwołania powołuje jako "list do Premiera Rządu Rzeczypospolitej Polskiej Donalda Tuska" (strona 2 odwołania). Również treść pisma z 29.09.2010 r. jednoznacznie wskazuje, że nie stanowiło ono odwołania od decyzji z [...] [...] 2010 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. R. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 3 wskazanej ustawy w zw. z 65 § 1 i § 2, oraz art. 128 k.p.a.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota problemu sprowadza się do oceny charakteru pism skarżącego złożonych w terminie otwartym do wniesienia odwołania, a skierowanych do Premiera oraz do wiadomości Ministra Skarbu Państwa. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] [...] 2010 r. upływał 4 października 2010 r. Pismem z dnia 29 września 2009 r. skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Rady Ministrów. Pismo to wskazuje kwestionowaną decyzję Wojewody Śląskiego podając jej numer, a z jego treści wynika bezsprzecznie, iż skarżący nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem ("decyzję tę uważam za skandaliczną"). Biorąc pod uwagę, że odwołanie nie musi zawierać zarzutów, o czym wprost stanowi art. 128 k.p.a., wskazują iż "odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (...)", należy przyjąć, że powyższe pismo było odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2010 r. Wojewody Śląskiego, złożonym z zachowaniem terminu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem, że podanie wniesione z zachowaniem terminu do niewłaściwego organu, uznaje się za złożone z zachowaniem terminu, o czy przesądza art. 65 k.p.a. wskazując, że "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (§ 1). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (§2)". Ponadto odpis wskazanego pisma skarżący wysłał dzień później (tj. 30 września 2010 r.) do Ministra Skarbu Państwa, a więc organu właściwego (koperta z datą nadania pisma - k. 4 akt II instancji) do rozpoznania odwołania. Podsumowując skarżący wysłał w terminie otwartym do wniesienia odwołania, pisma zarówno do Premiera Rady Ministrów (29 września 2010r.) jak i Ministra Skarbu Państwa (30 września 2010 r.) z których jednoznacznie wynika wola odwołania się od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] [...] 2010 r. Minister Skarbu Państwa przed wydaniem zaskarżonego postanowienia dysponował więc, nie tylko odwołaniem złożonym bezpośrednio Wojewodzie Śląskiemu w dniu 5 października 2010 r., ale również powyżej wskazanymi pismami. Z prezentaty wynika, że pismo skierowane do Prezesa Rady Ministrów zostało przekazane do Ministerstwa Skarbu Państwa już 5 października 2010 r. Będąc w posiadaniu wszystkich wskazanych dokumentów, oraz oceniając całokształt korespondencji skarżącego, Minister Skarbu Państwa winien zastosować art. 65 § 1 i § 2 w zw. z art. 128 k.p.a. i merytorycznie rozpoznać odwołanie.
Skarżący stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zakładające, że wniesienie w dniu 5 października 2010 r. odwołania do Ministra Skarbu Państwa niejako przekreśla znaczenie wcześniejszych, wskazanych powyżej pism, jest nie do pogodzenia ze wskazanymi normami k.p.a. jak i elementarnym poczuciem sprawiedliwości. Gdyby bowiem skarżący nie złożył odwołania z dnia 5 października 2010 r. to należy przypuszczać, że zarówno Sąd jak i Minister Skarbu Państwa nie mieliby wątpliwości, ze pisma z dnia 29 i 30 września 2010 r. stanowią odwołanie od decyzji. W takiej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się de facto do uznania, że skarżący działał na swoją niekorzyść wnosząc kolejne odwołania już po terminie. Ponadto rozważenia wymaga, jak Minister Skarbu Państwa ma rozpoznać pismo z dnia 29 września 2010r. Zdaniem skarżącego organ winien potraktować je właśnie jako odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru pisma skarżącego z dnia 29 września 2010 r. złożonego do Premiera oraz do wiadomości Ministra Skarbu Państwa, a mianowicie, czy pismo to stanowiło odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2010 r., czy też nie. Należy jednoznacznie stwierdzić, podzielając tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pismo to nie jest odwołaniem od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2010 r. Skarżący w treści tego pisma wyraził swoje niezadowolenie z powyższej decyzji, stwierdzając, że jest ona skandaliczna, jednakże z treści tego pisma wynika, że intencją autora był prośba do Premiera, aby przy okazji pobytu w Polsce Premiera Ukrainy, podjął rozmowy w sprawie mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gmina W. W takiej sytuacji pismo to prawidłowo nie zostało przekazane jako odwołanie do Ministra Skarbu Państwa.
Należy także wskazać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zakwestionowała samego rozstrzygnięcia Sądu, a mianowicie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych rzeczywiście powinien był stwierdzić, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa czy też nie. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może się do tej kwestii odnieść.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Ministra Skarbu Państwa o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., zostały poniesione.