Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2016 r., II SAB/Wa 271/15 1. zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącej Wyższej Szkoły Z. w Ł. z 23 października 2013 r., w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że badając legalność pozostawienia przez organ bez rozpoznania wniosku skarżącego o nadanie uczelni do prowadzenia kształcenia na kierunku "farmacja", doszedł do wniosku, iż skarga na bezczynność organu jest zasadna, ponieważ organ błędnie uznał, iż skarżący nie uzupełnił braków formalnych przedmiotowego wniosku i nie podejmując się rozpoznania tego wniosku, pozostał w bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie.
Odnosząc się do zarzutu, podniesionego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wniesieniu skargi przez skarżącego po terminie w związku z niezachowaniem trybu zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a., Sąd zauważył, że przywołane przepisy nie znajdują zastosowania w przypadku skargi na bezczynność organu. Z ich przepisów wynika, że mają one zastosowanie w przypadku skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a P.p.s.a. oraz na inne akty. Brak jest zatem odwołania w tych przepisach do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., odnoszącego się do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, których też nie można uznać za inne akty.
Ponadto omawiane przepisy dotyczą sytuacji, w których przepisy ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Tymczasem, jak wynika z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższego skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu można wnieść w oparciu o art. 52 § 1 P.p.s.a., a więc po wyczerpaniu środka zaskarżenia uregulowanego w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawodawca nie uregulował natomiast terminu, w którym powinna zostać wniesiona do sądu administracyjnego skarga na bezczynność organu, w związku z czym nie można zgodzić się z organem, iż skarga została wniesiona po terminie.
Zatem, w niniejszej sprawie, skarżący wniósł skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie, zgodnie z wymogiem art. 37 § 1 K.p.a., wypełniając jednocześnie dyspozycję art. 52 § 1 P.p.s.a. wyczerpania środków zaskarżenia, co w świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jednocześnie skarżący nie był związany żadnym terminem do wniesienia skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w niniejszej sprawie.
W kwestii dopuszczalności skargi na pozostawienie podania bez rozpoznania ostatecznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 3 września 2013 r., w której stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, Nr 24).
W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.
Z akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z 23 października 2013 r. Rektor Wyższej Szkoły Z. zwrócił się do Ministra o "wyrażenie zgody na kształcenie na kierunku studiów I stopnia w zakresie technik dentystycznych". Następnie pismem z 26 listopada 2013 r. skierowanym do Ministra tenże Rektor wskazał, iż żądanie organu "na obecnym etapie (przy ubieganiu się o zgodę na prowadzenie kształcenia) planów i programów studiów jest przedwczesne z uwagi na art. 68 Prawa o szkolnictwie wyższym". Zatem w ocenie wnioskodawcy "wymagania postawione w piśmie prowadzą do naruszenia prawa i naruszają autonomie szkoły wyższej".
Wobec tego Sąd przyjął, iż Wyższa Szkoła Z. przed wniesieniem skargi do Sądu (w dniu 5 lutego 2014 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z 2 marca 1987 r., II SA 92/87, z 16 grudnia 1987 r., IV SA 787/87, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej z 26 listopada 2013 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut naruszenia prawa i bezczynności organu w formie przewidzianej prawem. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie (postanowienie NSA z 7 maja 2014 r. II OSK 1083/14).
Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Ministra nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącej, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a. oraz Prawa o szkolnictwie wyższym i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi pomimo niedopełnienia przez skarżącą obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co powinno skutkować odrzuceniem skargi;
- 2) art. 53 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania a skarga jest wnoszona wyłącznie w oparciu o art. 52 § 1 p.p.s.a. w każdym czasie, gdyż ustawodawca nie uregulował terminu, w którym skarga na bezczynność organu powinna zostać wniesiona do sądu administracyjnego;
- 3) art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność z uwagi na przyjęcie, że pismo skarżącej z 26 listopada 2013 r. było wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, złożonym w trybie art. 37 k.p.a., podczas gdy pismo z tej daty nie zostało złożone; a także przepisów prawa materialnego:
- 4) art. 37 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu z powołaniem się na wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy bezspornym jest, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wezwała Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do usunięcia naruszenia prawa;
- 5) art. 11 ust. 3 p.s.w., w brzmieniu obowiązującym z dacie orzekania, i § 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz.U. z 2014 r. poz. 131) przez błędną ich wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że nie określają one formalnych wymogów wniosku o uzyskanie uprawnień do prowadzenia kierunku studiów, lecz stanowią wymagania warunkujące uzyskanie uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów, a więc wymagające oceny merytorycznej wniosku a nie oceny formalnej, podczas gdy możliwość przeprowadzenia oceny merytorycznej jest pochodną przedstawienia określonych dokumentów i informacji, a brak dokumentów i informacji czyni kierowanie niekompletnego wniosku do oceny merytorycznej bezprzedmiotowym;
- 6) art. 11 ust. 3 p.s.w., w brzmieniu obowiązującym z dacie orzekania, i § 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. przez błędną ich wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego przed skierowaniem wniosku do Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie jest zobligowany do żądania uzupełnienia wniosku w zakresie niebudzących wątpliwości jego braków formalnych wynikających z dalszych przepisów rozporządzenia, gdyż przepisy te nie określają formalnych wymogów wniosku, podczas gdy art. 11 ust. 3 p.s.w. wskazując, że PKA przeprowadza ocenę w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 jednoznacznie określa zawartość wniosku, wskazując na elementy zawarte w rozporządzeniu;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca wnioskiem z 23 października 2013 r. zwróciła się z prośbą o wyrażenie zgody na kształcenia na jednolitych studiach magisterskich na kierunku farmacja" o profilu praktycznym. Z uwagi na stwierdzone braki formalne wniosku, możliwe do stwierdzenia na etapie oceny formalnej i powodujące brak zasadności kierowania wniosku do oceny merytorycznej Państwowej Komisji Akredytacyjnej, skarżąca została wezwana do jego uzupełnienia. W kolejnych swoich pismach (datowanych na dzień 22 listopada 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r.) skarżąca, nie negując faktu istnienia tych braków, polemizowała z zasadnością przedłożenia wymaganych dokumentów, dowodząc że na etapie składania wniosku i orzekania przez Ministra nie jest zobowiązana do spełnienia wszystkich warunków wymaganych od jednostek prowadzących kształcenie na danym kierunku studiów.
Skarżąca pismem z 13 lutego 2014 r., bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie lub przewlekłym prowadzeniu postępowania, złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania, którą WSA postanowieniem z 3 czerwca 2014 r., II SAB/Wa 209/14, odrzucił, stwierdzając że skarżąca nie wykorzystała środka prawnego z art. 37 k.p.a., co potwierdzało pismo z 24 kwietnia 2014 r. będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca w niniejszym postępowaniu, zakończonym pismem MNiSW z 4 lutego 2014 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, innych pism nie składała. Pismo z 26 listopada 2013 r. (zał. Nr 1) nie było częścią akt niniejszej sprawy przekazanych do sądu wraz z odpowiedzią na skargę z 12 stycznia 2015 r. Nie było również wskazane przez skarżącą w piśmie z 17 maja 2015 r. złożonym do sprawy o sygn. II SAB/Wa 621/15 (sprawy dot. przewlekłości postępowania wyłączonej z niniejszej sprawy zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 10 kwietnia 2015 r.) – zał.
Nr 2. W piśmie tym skarżąca w pkt 1 wskazuje, wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa w niniejszej sprawie było pismo z 13 grudnia 2013 r. Sąd opisując stan faktyczny niniejszej sprawy w uzasadnieniu wyroku z 5 stycznia 2016 r. również nie wymienia pisma z 26 listopada 2013 r. Pismo z tej daty było częścią akt postępowania w sprawie nadania uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku techniki dentystyczne – profil praktyczny. Treść tego pisma jednoznacznie wskazuje na związek wyłącznie z ww. postępowaniem. Oceniając charakter tego pisma w postępowaniu administracyjnym, postanowieniem z 30 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 55/15, NSA podzielił pogląd MNiSW, że nie stanowiło ono wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi pomimo niedopełnienia przez skarżącą obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 52 § 1 skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Ten warunek nie został dopełniony, ponieważ – wbrew ocenie Sądu I instancji – pismo skarżącej z 26 listopada 2013 r. (k. 82 akt sądowych) nie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Wskazuje na to treść przywołanego pisma, w którym co prawda skarżąca zarzuca organowi naruszenie prawa, ale dotyczące niewłaściwego zastosowania § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia, a nie bezczynności organu.
W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na zasadzie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.