Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 379/12 oddalił skargę T. K. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako trzy działki.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta objęła m.in. działki skarżącego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Lubelski ustalił za ww. działki odszkodowanie.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od powyższej decyzji podając, że nie wskazano w niej podmiotu na rzecz którego należy wypłacić odszkodowanie, natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że jeden ze współwłaścicieli niniejszej nieruchomości nie żyje i brak jest informacji o jego następcach prawnych.
Skarżący wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Wojewody Lubelskiego ustalającą odszkodowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W skierowanej do sądu skardze skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak organ nie udzielił na nie odpowiedzi. Zdaniem skarżącego bezczynności organu w powyższym przedmiocie nie zmienia fakt wydania decyzji rozpatrującej odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i wniósł o stwierdzenie przez sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że skarga ta wniesiona została w dniu [...] czerwca 2012 r., podczas gdy w dniu [...] maja 2012 r. organ wydał w sprawie decyzję, którą uchylił w całości decyzję Wojewody Lubelskiego ustalającą odszkodowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd wskazał, że z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia w sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jeśli zatem skarga na bezczynność organu została wniesiona po dniu wydaniu przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w stanie bezczynności.
Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 37 § 2 zdanie 2 k.p.a. w związku z art. 4171 § 3 Ustawy z dnia 23 czerwca 1964 Kodeks cywilny w związku z art. 6 pkt 3 i 8 Ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa poprzez błędne przyjęcie, iż skarga na bezczynność organu wniesiona na podstawie art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. a oparta o art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. po wydaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - z naruszeniem terminów - decyzji a przy tym wobec niepodjęcia przez ten organ jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, podlega oddaleniu jako niezasadna.
Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że należy rozróżnić fakt bezczynności (bezskuteczny upływ terminu do działania organu) oraz stan bezczynności (niewydajnie aktu), niemniej jednak obie sytuacje są podstawa stwierdzenia bezczynności organu. Skarga mogła być zatem wniesiona po wydaniu aktu. Sąd powinien ocenić czy bezczynność miała miejsce oraz ocenić ja pod kątem rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn.akt I OSK 17/13 w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013r. uwzględnił skargę kasacyjną T. K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2012r. sygn.akt SAB/Lu 62/12 oddalającego skargę T. K. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnosząc w dniu [...] lipca 2012r. skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego, skarżący podkreślił, że wprawdzie Wojewoda Lubelski wydał w dniu [...] sierpnia 2011r. decyzję w sprawie odszkodowania, lecz przed wydaniem tej decyzji pozostawał w bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z tym skarżący wniósł o orzeczenie przez Sąd zgodnie z art.149 § 1 zd.2 p.p.s.a., iż bezczynność Wojewody miała cechy rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną wskazał, że przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność, ponieważ uniemożliwia zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie kolejnej decyzji, jest wadliwe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że brak jest możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego.
Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie może być uznane za prawidłowe, bowiem nie uwzględnia w całości treści art. 149 § 1 P.p.s.a., a wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, oparta na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) wobec dokonanych w późniejszym czasie zmian w stanie prawnym częściowo straciła swą aktualność.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się także do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, na które powoływała się również skarga kasacyjna, że wykładnia i stosowanie przepisu art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązująca z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy P.p.s.a. (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszeniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną stratę od organu z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.
Powyższe postanowienie zacytowane również obszernie w skardze kasacyjnej, wiąże wprowadzenie tych zmian z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku stanowił co następuje: "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 1 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zdanie drugie), a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie zwalnia Sądu pierwszej instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego.
Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż WSA w Lublinie ograniczając się jedynie do oddalenia skargi, bez odniesienia się do tego, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz oceny, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem, naruszył przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej obecnie sprawie, ze skargi kasacyjnej tego samego skarżącego T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 379/12, którym oddalona została skarga T. K. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji mamy do czynienia z tym samym zagadnieniem prawnym i z tą samą argumentacją jak w przedstawionej wyżej sprawie I OSK 17/13. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni przychyla się do stanowiska i wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013., w sprawie I OSK 17/13. nie powtarzając jej ponownie.
Dodatkowo można jeszcze wskazać na postanowienie z dnia 21 marca 2013r. I OSK 481/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Nie można tym samym podzielić stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z 15 czerwca 2012 r., I OSK 1291/12, według którego, w przypadku gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy a rozpoznając ją w granicach podniesionego zarzutu Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a nie zwalnia Sądu i instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie było to rażące naruszenie.
Natomiast bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 37 § 2 k.p.a. w związku z art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych, a to dlatego, że zarówno art. 417¹ § 3 k.c. jak i powołany art. 6 pkt 3 i 8 ustawy w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania, tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia.
Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zaś o zasądzeniu kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.