Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem Prezydenta Miasta N., skargę,,na czynność Prezydenta Miasta N. z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, polegającą na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego". Skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznania, iż Prezydent Miasta N. jest zobowiązany do zawarcia z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w N. przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę R. B. Zdaniem Sądu zaskarżona przez skarżącego R. B. czynność Prezydenta Miasta N. polegająca na odmowie zawarcia z nim umowy najmu, nie stanowi określonego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.)aktu ani też czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż jest sprawą cywilną i dotyczy czynności o charakterze cywilnoprawnym. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 31 póz. 266 ze zm.) tj. aktu prawnego regulującego zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy do jej zadań własnych należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
W myśl art. 5 ustawy odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy regulowane jest nie w formie decyzji administracyjnej, ale umowy cywilnoprawnej. Spory na tle takich umów są zaś sporami o charakterze cywilnym (art. 1 i 2 k.p.c.) do rozpoznania których powołane są sądy powszechne. WSA podniósł, że skarżący wywodzi swoje uprawnienie do zawarcia umowy najmu z faktu pokrewieństwa ze zmarłym najemcą lokalu (matka) oraz faktu wspólnego zamieszkiwania w tym lokalu z tymże najemcą. Sąd zaznaczył, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia czynność Prezydenta Miasta N., uzewnętrzniona w jego pismach z dnia 15 stycznia 2008 r., 31 stycznia 2008 r., 6 października 2008 r., 13 listopada 2008 r., stanowiła tylko i wyłącznie oświadczenie woli organu w zakresie wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu. Prezydent Miasta nie występuje w tym zakresie jako organ administracji publicznej wykonujący czynności z zakresu administracji publicznej, ale jako reprezentujący osobę prawną tj. gminę, będącą właścicielem lokalu, w zakresie wykonywania jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego.
Złożenie tego oświadczenia przez organ będący organem administracji publicznej nie czyni automatycznie z tej czynności, czynności z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona czynność stanowi czynność o charakterze cywilnoprawnym. Skarżący uprawniony jest zatem do wystąpienia z powództwem do właściwego miejscowo sądu rejonowego o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu po zmarłej matce.
Od powyższego postanowienia R. B. wniósł skargę kasacyjną, jako podstawę kasacyjną wskazując naruszenie przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż odmowa zawarcia przez organ gminy najmu lokalu w chodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i nie podlega kontroli administracyjnej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do zadań własnych gminy, a zatem czynność z zakresu dysponowania lokalem komunalnym, ma również charakter administracyjnoprawny.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż działalność gmin również w zakresie mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze wzglądu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się również według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo ze zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych, (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08).
Nie można zatem z góry przyjmować, jak to uczynił Sąd I instancji, iż czynność organu administracji publicznej, która pozostaje w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Organ administracji publicznej, który podejmuje decyzję w zakresie odmowy zawarcia z wnioskodawcą umowy najmu kierując się przesłankami wynikającymi z aktu prawa miejscowego - uchwały nr XX1V/178/2004 Rady Miejskiej w N. z dnia 27 sierpnia 2004 r. - dokonał wobec skarżącego aktu władzy, który przesądził o niedopuszczeniu go do zawarcia z gminą umowy najmu lokalu. Z tego punktu widzenia należy uznać, iż taka czynność Prezydenta Miasta jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy -Prawo o postępowaniu administracyjnym). Przedmiot sprawy wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organów określają prawa i obowiązki stron oraz organy właściwe do ich realizacji.
Zdaniem skarżącego, należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych należy do zadań własnych gminy. Gmina może posiadać zasób mieszkaniowy właśnie w celu realizacji tych zadań. Natomiast art. 21 ust. 1 pkt 2 upoważnia Radę Gminy do podejmowania uchwał określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, przy czym zasady te powinny w szczególności określać kryteria wyboru osób, którym przysługuje prawo pierwszeństwo, do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas określony oraz zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.
Wydaje się, iż wszelkie czynności organów gminy w tym właśnie zakresie, w tym również i oświadczenia woli organu gminy w zakresie złożonego przez stronę wniosku o przyznanie prawa najmu lokalu mieszkalnego, mają charakter administracyjno prawny. Odmowa zakwalifikowania strony przez organ administracji publicznej do wynajęcia lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy w oparciu o obowiązującą uchwałę Rady Gminy nie ma zdaniem skarżącego charakteru cywilnoprawnego. Czynność taka rozstrzyga bowiem, czy dana osoba spełnia warunki do ubiegania się o wynajęcie jej mieszkania z zasobu gminy, a zatem nie kreuje, a jedynie poprzedza stosunek cywilnoprawny w postaci zawarcia umowy najmu i jako taka ma charakter administracyjnoprawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że odmowa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w powyższym przepisie. Z tego względu należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie spełnia wymogów koniecznych do zakwalifikowania jej do którejkolwiek z form aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a sprawa niniejsza jako sprawa cywilna należy do właściwości sądu powszechnego.
Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali komunalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Dotyczy to także czynności poprzedzających nawiązanie stosunku najmu takiego lokalu. Wręcz przeciwnie zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne.
Istotnie, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, kwestie zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należą zgodnie z w/w ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2 w/w ustawy) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Należy jednak zauważyć, że skarżący nie ubiegał się o przyznanie mu lokalu socjalnego czy też zamiennego ale wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu zamieszkiwanego wcześniej przez jego zmarłą matkę. Odnosząc się zaś do przywołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. akt. I OPS 4/08 wskazać należy, że przedmiotem skargi R. B. nie była uchwała Rady Gminy w sprawie zakwalifikowania go do osób oczekujących na lokal socjalny lecz odmowa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Poza zakresem rozpoznania w sprawie niniejszej pozostają także rozważania odnoszące się do sposobu i trybu zaskarżenia przedmiotowych czynności Prezydenta Miasta N. do sądu powszechnego.
W takiej sytuacji skoro sprawa ze skargi R. B. na czynność Prezydenta Miasta N. w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego ma charakter cywilnoprawny, prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., z powodu braku kognicji sądu administracyjnego.
Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.