Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 800/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 915/13, oddalił skargę R. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

7 maja 2012 r. R. Ł. (dalej także jako skarżący) złożył w Urzędzie Gminy w R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres wyczerpującej pisemnej odpowiedzi na zadane we wniosku pytania dotyczące studni, położonej obok drogi powiatowej biegnącej z R. do W., u podnóża góry C., oddalonej kilkadziesiąt metrów od zabudowań należących do T. P., zamieszkałego pod numerem [...].

W odpowiedzi na powyższe pismo, działający z upoważnienia Wójta Gminy R. Sekretarz Gminy, pismem z 18 maja 2012 r. poinformował skarżącego, iż Gmina nie posiada urzędowych dokumentów, w oparciu o które mogłaby udzielić informacji przez niego żądanych. Organ podał, iż zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), informacji publicznej można udzielić tylko w oparciu o wytworzone dokumenty urzędowe będące w posiadaniu danego organu.

Od powyższego pisma, które potraktował jako decyzję wydaną w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, skarżący złożył odwołanie zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej bez przyjęcia formy decyzji administracyjnej i poprzez przedstawienie uzasadnienia prawnego nie zawierającego elementów wynikających z powyższych przepisów,
2. 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
3. 3) naruszenie art. 10 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, pomimo istnienia takiego obowiązku.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (np. nie doręczono jej stronie), albo gdy czynność organu administracyjnego nie jest decyzją administracyjną, a np. stanowi czynność materialno-techniczną, lub też jeżeli załatwienie sprawy następuje w innej formie prawnej.

Zatem ustalenia wymaga, czy podnoszone w odwołaniu i w kwestionowanym piśmie organu kwestie – dotyczące udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 7 maja 2012 r., są załatwiane przez organ administracji w drodze decyzji czy też brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Dominuje przy tym stanowisko, iż nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku, gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania.

Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 K.p.a. – iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Zatem o tym, czy określona sprawa jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, decyduje odpowiedni przepis prawa materialnego.

Organ wskazał, że w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Pismo podmiotu zobowiązanego powiadamiające, że informacja, o jaką się zwraca uprawniony, nie jest informacją publiczną, jak również, że organ nie dysponuje żądaną przez wnioskodawcę informacją, stanowi w ocenie Kolegium także czynność materialno-techniczną.

Dlatego też w sytuacji kiedy organ administracyjny "odmawia udostępnienia informacji publicznej", bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem.

Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać.

W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie niniejszej Wójt Gminy R. nie posiadając informacji, o które wnioskował skarżący, był zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W ocenie Kolegium na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów prawa brak jest normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Jeżeli zaś sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. W niniejszej sprawie taka sytuacja występuje tzn. niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. Ł.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

‒ art. 80 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za udowodnioną okoliczność że "Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący", pomimo że okoliczność ta nie została udowodniona, a stanowiska tej treści nie zajął nawet Wójt Gminy R.;

‒ art. 134 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odwołanie wniesione w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, podczas gdy należało przyjąć, że wniesione odwołanie było dopuszczalne, gdyż Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi przynajmniej na niektóre pytania skarżącego, natomiast w praktyce ich nie udzielił i tym samym odmówił udostępnienia informacji publicznej;

‒ naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji niewłaściwie zastosował art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji uznał za udowodnioną okoliczność, że organ pierwszej instancji nie posiada informacji publicznych, których dotyczy wniosek z 7 maja 2012 r. i w konsekwencji przyjął, że odwołanie wniesione przez skarżącego jest niedopuszczalne.

Tymczasem okoliczność, że "Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący" nie została w żaden sposób udowodniona w niniejszej sprawie. Twierdzenia takiego nie zawarł nawet Wójt Gminy R. w odpowiedzi z 18 maja 2012 r. na wniosek z 7 maja 2012 r. W jej treści stwierdził bowiem jedynie, że "Gmina nie posiada urzędowych dokumentów, w oparciu o które mogłaby udzielić informacji (odpowiedzi na pytania) zawartych w ww. piśmie". Z treści całej odpowiedzi nie wynika natomiast, aby Gmina R. nie posiadała żadnych informacji publicznych, których dotyczył wniosek z 7 maja 2012 r. Co więcej, w treści pisma zawarte są twierdzenia sugerujące, że aby udzielić wnioskowanych informacji Gmina R. musiałaby je przetworzyć i wskazujące bezpodstawnie, że nie została spełniona przesłanka "szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego".

Również w okresie poprzedzającym złożenie wniosku z 7 maja 2012 r. w wypowiedziach ustnych Wójt Gminy R. udzielał niektórym mieszkańcom informacji o zaangażowaniu Gminy R. w sprawę przedmiotowej studni. Skarżący stwierdził, że błędne są zatem ustalenia faktyczne, dokonane przez organ drugiej instancji, co do tego, że "Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący".

Ponadto skarżący podniósł, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji niewłaściwie zastosował art. 134 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przyjmując, że odwołanie wniesione w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, podczas gdy należało przyjąć, że wniesione odwołanie było dopuszczalne, gdyż Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi na pytania skarżącego.

Dalsze wywody obszernej skargi zmierzały do wykazania okoliczności świadczących o tym, że Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi przynajmniej na niektóre pytania skarżącego, natomiast w praktyce ich nie udzielił i tym samym odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zatem odpowiedź Wójta Gminy R. z 18 maja 2012 r. należało zakwalifikować jako "odmowę udostępnienia informacji publicznej" w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w konsekwencji przyjąć, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne i że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 K.p.a.

Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skoro organ pierwszej instancji miał możliwość udostępnienia informacji publicznej, to wniesione odwołanie było dopuszczalne, a decyzja Wójta Gminy R. z 18 maja 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Należało uchylić zaskarżoną decyzję organu w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji nie posiadał informacji publicznych, których dotyczył wniosek, a więc nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawy co do istoty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

29 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a., jednakże prawidłowość jego zastosowania musi być rozpatrywana w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na treść art. 10 u.d.i.p. stwierdził, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek ujawnienia informacji na każde żądanie osoby zainteresowanej, lecz konieczność rozpatrzenia wniosku na podstawie ustawowych przesłanek. Przesłanką podmiotową zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest jej posiadanie przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1-2 u.d.i.p. Kryterium zatem stanowi konkretny stan faktyczny, a więc posiadanie informacji. Podmiot zobowiązany weryfikuje go po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji i w przypadku stwierdzenia, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację.

Dalej Sąd wskazał na treść art. 16 u.d.i.p., z którego wynika, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust.

2. Jednocześnie podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p.

Sąd I instancji podkreślił, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku.

Konkludując Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. prawidłowo ustaliło, że pismo Burmistrza Gminy R. z 18 maja 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, a skoro tak to nie przysługuje od niego odwołanie i prawidłowo, na zasadzie art. 134 K.p.a., wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Końcowo Sąd wskazał, że odrębną kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja rzeczywiście nie znajduje się w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek. Na tę okoliczność – czyli na fakt posiadania informacji w zakresie zadanych przez skarżącego pytań w piśmie z 7 maja 2012 r. – nakierowany jest główny wywód skargi. Jednakże przyjęty przez skarżącego tryb zwalczania tych twierdzeń Wójta Gminy R., poprzez składanie odwołania od pisma nie będącego decyzją administracyjną nie jest poprawny. Właściwym sposobem na ustalenie tej okoliczności jest złożenie skargi na bezczynność Wójta Gminy R. w udzieleniu informacji publicznej. W ramach tego postępowania, badaniu przez Sąd podlegać będzie także i ta okoliczność, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek, a tym samym czy adresat pytania pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, czy też nie.

Informacyjnie Sąd wskazał, że skarga na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie jest ograniczona terminem do jej wniesienia, jak również wniesienie skargi nie wymaga jej poprzedzenia żadnym środkiem zaskarżenia.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej R. Ł..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 140 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji publicznej drugiej instancji niewłaściwe zastosował powyższe przepisy, uznając za udowodnioną okoliczność, że "Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący", pomimo że okoliczność ta nie została udowodniona, a stanowiska tej treści nie zajął nawet Wójt Gminy R.;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. oraz w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji publicznej drugiej instancji niewłaściwe zastosował powyższe przepisy, przyjmując, że odwołanie wniesione w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, podczas gdy należało przyjąć, że wniesione odwołanie było dopuszczalne, gdyż Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi przynajmniej na niektóre pytania skarżącego, natomiast w praktyce ich nie udzielił i tym samym odmówił udostępnienia informacji publicznej;

‒ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji publicznej drugiej instancji nie zastosował powyższego przepisu w niniejszej sprawie, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi administracji publicznej pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

‒ naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. oraz w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niezakwalifikowanie skargi skarżącego z 10 czerwca 2013 r. jako "skargi na bezczynność Wójta Gmina R. w udzieleniu informacji publicznej, objętej wnioskiem skarżącego z 7 maja 2012 r." i nienakazaniu Wójtowi Gminy R. precyzyjnego udzielenia odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z 7 maja 2012 r. poprzez albo udzielenie informacji publicznej albo odmowę udzielenia informacji publicznej albo jednoznaczne wskazanie, że Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, stanowiącej odpowiedź na określone pytania.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Ponadto wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ administracji publicznej drugiej instancji, uznał za udowodnioną okoliczność, iż organ administracji publicznej pierwszej instancji nie posiada informacji publicznych, których dotyczy wniosek z 7 maja 2012 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność ta nie została w żaden sposób udowodniona w niniejszej sprawie. Twierdzenia takiego nie zawarł nawet Wójt Gminy R. w odpowiedzi z 18 maja 2012 r. Z treści tej odpowiedzi nie wynika, aby Gmina R. nie posiadała żadnych informacji publicznych, których tyczył wniosek z 7 maja 2012 r. Co więcej, w treści pisma zawarte są twierdzenia sugerujące, że aby udzielić wnioskowanych informacji Gmina R. musiałaby je przetworzyć.

W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ odwoławczy niewłaściwie przyjął, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, podczas gdy należało przyjąć, że wniesione odwołanie było dopuszczalne, gdyż Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi na pytania skarżącego.

O możliwości udzielenia odpowiedzi na pytania skarżącego przez Wójta Gminy R., zdaniem skarżącego kasacyjnie, świadczy okoliczność, iż w treści odpowiedzi z 18 maja 2012 r. Wójt Gminy R. nie wskazywał, że nie wie, o którą studnię chodzi, ani nie wzywał do sprecyzowania wniosku w tym zakresie, powoływał się jedynie na brak dokumentów urzędowych. Analiza treści odpowiedzi z 18 maja 2012 r. prowadzi natomiast do wniosku, że Wójt Gminy R. uchylił się od zajęcia jednoznacznego stanowiska w zasadniczej kwestii, tj. czy Gmina R. była zaangażowana w jakikolwiek sposób w sprawę przedmiotowej studni, czy też nie miała nic wspólnego z tą sprawą.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi przynajmniej na niektóre pytania zawarte we wniosku z 7 maja 2012 r. Skoro ich nie udzielił to oznacza, że odmawia udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedź Wójta Gminy R. z 18 maja 2012 r. należało więc zakwalifikować jako "odmowę udostępnienia informacji publicznej" w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i przyjąć, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji należało uznać, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne i że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 K.p.a.

Zdaniem kasatora nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie posiadało informacji publicznych, których dotyczył wniosek, a więc nie mogło samodzielnie rozstrzygnąć sprawy co do istoty. W związku z tym należało uchylić zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi administracji publicznej pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na marginesie kasator zauważył, że przekazując sprawę organ odwoławczy powinien był wskazać, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niewłaściwe jest powoływanie się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz na przesłankę "szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego" jako przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż powyższy przepis i powyższa przesłanka nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto powinien był wskazać, że błędna jest wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej polegająca na twierdzeniu, iż informacji publicznej można udzielić jedynie w oparciu o urzędowe dokumenty, o czym świadczy m.in. treść art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że skoro Sąd pierwszej instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, skarga nie była ograniczona terminem jej wniesienia i nie wymagała poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia, a jednocześnie Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do kontroli działalności organów administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, to należało przedmiotową skargę zakwalifikować jako "skargę na bezczynność Wójta Gminy R." i nakazać mu "wykonanie czynności" wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. oraz w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. polegało więc na ich niezastosowaniu, tj. niezakwalifikowaniu skargi z 10 czerwca 2013 r. jako skargi na bezczynność Wójta Gmina R. w udzieleniu informacji publicznej, objętej wnioskiem z 7 maja 2012 r. i nienakazaniu Wójtowi Gminy R. precyzyjnego udzielenia odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w tym wniosku, poprzez albo udzielenie informacji publicznej albo odmowę udzielenia informacji publicznej albo jednoznaczne wskazanie, że Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, stanowiącej odpowiedź na określone pytanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym była zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o niedopuszczalności odwołania. Jako, że skarżący wystąpił do Wójta Gminy R. z wnioskiem o udzielnie informacji szczegółowo określonych w piśmie z 7 maja 2012 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to ocena legalności działania organu winna nastąpić przy uwzględnieniu regulacji zawartych w tym akcie prawnym. Taka kontrola została przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzona, a jej wyniki zasługują na akceptację.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z przepisami tej ustawy podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej, może dokonać następujących działań:

‒ udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej,

‒ poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielania informacji niż ten, w którym strona się zwróciła, co winno nastąpić w formie pisma kierowanego do strony wnioskującej,

‒ odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego organ dokonuje w formie decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 16 u.d.i.p. reguluje zakres przedmiotowy spraw wymagających formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej nakazana jest, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w razie gdy organ władzy publicznej odmawia udzielenia informacji publicznej lub umarza postępowanie w tym przedmiocie, lecz jedynie z przyczyn wskazanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przywołana regulacja materialnoprawna, wyznaczająca granice przedmiotowe rozpoznania spraw w formie decyzji administracyjnej przez rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie oraz w określonym zakresie niemerytorycznie przez umorzenie postępowania, nie daje podstaw do wyprowadzania z innych przepisów formy załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej decyzją administracyjną. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z regulacją materialnoprawną art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przesądzająca zakres autorytatywnej konkretyzacji w postaci decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wpłynięcie wniosku skarżącego z 7 maja 2012 r., obligowało organ w pierwszej kolejności do dokonania oceny, czy jest podmiotem objętym działaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, czyli czy został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy.

Treść pisma z 18 maja 2012 r. wskazuje, że organ ocenił, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy informacja ta znajduje się w jego posiadaniu, zaś żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Organ ocenił jednakże, iż wniosek skarżącego nie może zostać jednak zrealizowany, gdyż nie dysponuje dokumentami urzędowymi, w oparciu o które odpowiedź na pytania zawarte we wniosku mogłaby być udzielona.

Organ, prezentując powyższe stanowisko, zasadnie wybrał jako formę jego przedstawienia pismo skierowane do skarżącego. Pismo to, wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż dla jej wydania brak jest podstawy materialnoprawnej. Badając dopuszczalność złożonego odwołania, tak organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji nie były uprawnione do oceny, czy organ, do którego kierowany był wniosek o udostępnienie informacji, miał możliwość udzielenia odpowiedzi na pytania w nim zawarte i tego nie czyniły. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie uznało także za udowodnioną okoliczność, że Wójt Gminy R. nie posiada informacji objętych wnioskiem z 7 maja 2012 r. Istota sprawy nie sprowadzała się bowiem do oceny, czy informacje zawarte w piśmie organu z 18 maja 2012 r. odpowiadają prawdzie, lecz czy forma działania organu, w tak zarysowanych okolicznościach faktycznych, była prawidłowa.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji właściwym trybem dla kwestionowania stanowiska organu jest skarga na bezczynność organu. Podczas sądowej kontroli wywołanej wniesieniem takiej skargi badaniu poddana jest m.in. treść żądania. W przypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) tego podmiotu. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie, iż z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, aby informacji publicznej można było udzielić jedynie w oparciu o dokumenty urzędowe. Ale ten aspekt sprawy nie mógł być przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. i Sądu pierwszej instancji, które badały jedynie formę działania organu, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji.

Nie można natomiast podzielić stanowiska kasatora, że skoro organ miał możliwość udzielenia odpowiedzi przynajmniej na niektóre pytania, ale tego nie uczynił, to tym samym odmówił udostępnienia informacji publicznej, co z kolei powinno skutkować zakwalifikowaniem pisma organu z 18 maja 2015 r. jako decyzji w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy odmowy udzielenia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co wynika wprost z treści tego przepisu. Ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o których stanowią te przepisy, są bowiem jedynymi przesłankami umożliwiającymi podmiotowi zobowiązanemu uchylenie się od udzielenia istniejącej informacji publicznej. Dodatkowo można odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. I do takich sytuacji odnosi się przywołana w skardze kasacyjnej teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04. W orzeczeniu tym Sąd stanął na stanowisku, że organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Pogląd wyrażony przez Sąd nie powinien być natomiast rozumiany, jak zdaje się czynić to skarżący kasacyjnie, że każda odmowa udzielenia informacji winna przybrać formę decyzji. Gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Wójt Gminy R. zastosował prawidłową formę działania, kierując do skarżącego przywołane powyżej pismo. W sytuacji, gdy nie została wydana decyzja, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. było obowiązane do uznania, że wniesione przez stronę odwołanie jest niedopuszczalne. Odwołanie przysługuje bowiem jedynie od decyzji.

Z tych też względów jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 i 140 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W konsekwencji nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ze względów naprowadzonych powyżej, a zatem przewidziana w przywołanym przepisie decyzja kasacyjna przez organ odwoławczy nie mogła zostać wydana.

Prawidłowym było natomiast wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Nie zasługiwał również na uznanie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany argumentacją skargi, jej wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi i przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, Lex nr 1068951). Nie oznacza to jednak, że sąd nie jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.

Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarga, oprócz czynienia zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, powinna zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji i postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy.

Postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wniesieniem skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] marca 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność dowołania.

Skarga zakreśliła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, którym jest przywołane postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obowiązany był zatem do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia także z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a. Ponadto Sąd obciążała powinność wykazania, iż kontrolę zaskarżonego aktu przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy. Kasator co do tak przeprowadzonej kontroli nie sformułował żadnych zarzutów. Natomiast zarzut, iż Sąd nie zakwalifikował wniesionej skargi jako skargi na bezczynność Wójta Gminy R. w udzieleniu informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z 7 maja 2012 r. pozbawiony jest zasadności. Skarga z 10 czerwca 2013 r., jak wskazano powyżej, zakreśliła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony – w ramach uprawnień wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a. – do zmiany przedmiotu zaskarżenia.

Innymi słowy przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. nie pozwalał Sądowi meriti na rozpoznanie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] marca 2013 r., co jednoznacznie wynikało z jej treści, jako skargi na bezczynność organu I instancji – czyli Wójta Gminy R. w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązanie tego organu – w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.