Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 807/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Po 705/15 oddalił skargę Spółki z o.o. [..] z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z.R., M.K. i Ł.M. pismem z dnia 13 kwietnia 2001 r. wnieśli o zwrot nieruchomości przy ul. [..] ([..]), wpisanej w KW pod nr [..], dz. [..] i [..], w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że nieruchomość nie została w całości wykorzystana na cel związany z wywłaszczeniem dokonanym na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (umową sprzedaży z dnia [..] marca 1977 r.).

W wyniku przeprowadzonych postępowań spadkowych, następcami prawnymi wnioskodawców ostatecznie zostali: po zmarłym w 2008 r. Z.R. – D.G., po zmarłej w 2006 r. Ł.M. – H.K., a po zmarłym w 2009 r. M.K. – W.G., która sprzedała prawa spadkowe Spółce z o.o. [..] z siedzibą w P. W wyniku podziału działki o nr [..] powstały działki nr [..] i nr [..]. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [..] czerwca 2006 r., nr [..] stwierdził nabycie przez Miasto [..] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr [..], a decyzją z dnia [..] sierpnia 2006 r., nr [..] mienia Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr [..]. Działka o nr [..], jako droga powiatowa także stanowi własność Miasta [..]. Zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia [..] sierpnia 2013 r. działki nr [..], [..], [..] i [..] z arkusza mapy [..] obrębu P. o powierzchniach odpowiednio 31 m2, 471 m2, 632 m2, 796 m2 uległy scaleniu w działkę nr [..], o powierzchni 1930 m2.

Starosta Poznański decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r., znak: [..] odmówił T.R. (o której śmierci nie został powiadomiony), D.G., H.K. oraz [..] Spółce z o.o. w P., zwrotu części nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [..] cz. (dawniej działki nr [..], [..] i [..]), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..] jako własność Miasta [..].

Organ wskazał, że umową sprzedaży (akt notarialny rep. A II nr [..]) zawartą dnia [..] marca 1977 r. na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości F.K., W. i H.K. oraz Ł.M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..], stanowiącej działki nr [..] i nr [..] o łącznej powierzchni 1124 m2, z przeznaczeniem pod budowę Trasy [..].

Opisując stan sprawy organ wskazał, że w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [..], zatwierdzonym przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Poznańskiego, zatwierdzonym uchwałą nr VII/25/77 W.R.N. z dnia 21 października 1977 r. (Dz. U. W.R.N. nr 14, poz. 110) nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot położona była w rejonie terenu koncentracji usług specjalistycznego użytkowania oraz podstawowej arterii układu komunikacyjnego. Natomiast w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu Śródmieścia m. [..], zatwierdzonym uchwałą nr 23/194/69 Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia 6 czerwca 1969 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. Poznania nr 10, poz.

51) obecna działka nr [..] częściowo położona jest na obszarze oznaczonym symbolami O1KPII. tj. ulicy ruchu szybkiego II klasy (w 1965 r. Trasy [..] w budowie) oraz L19UR,AG tj. usług rzemiosła, administracji gospodarczej. W przeważającej części działka znajduje się na obszarze O1KPII. Zgodnie z ustaleniami realizacyjnymi, ulica łączyć miała między sobą zachodnie i wschodnie dzielnice miasta, jedne i drugie z centrum ogólno-miejskim.

Zgodnie z opinią Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [..] z dnia [..] czerwca 2009 r. nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot (stanowiąca dawne działki nr [..], [..] i [..]) w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta z 1975 r., znajdowała się na styku dwóch terenów - oznaczonego symbolem U - terenu koncentracji usług specjalistycznego użytkowania oraz oznaczonego symbolami PI, PIl - terenu podstawowych arterii układu komunikacyjnego.

Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 24 lutego 2003 r. poinformował, że na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Trasy [..] z dnia [..] października 1976 r. na działce nr [..] zrealizowana została w części jezdnia uliczna, chodnik, zatoczka autobusowa oraz uzbrojenie w postaci sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i gazowej, kable telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne.

Natomiast w dalszym postępowaniu stwierdził, że działka nr [..] znajduje się w liniach granicznych ul. [..] (dalej pow. jako Ulica), działka nr [..] zapewnia jedyny dostęp do drogi publicznej, którą jest Ulica, natomiast działka nr [..] jest poza układem drogowym. Droga ta została wybudowana w związku z realizacją trasy [..]. Ww. Ulica stanowi fragment tej trasy, a inwestycję realizowano na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [..] października 1976 r., w latach 1976-1979. Działki nr [..] i [..] zapewniają jedyny dostęp do drogi publicznej, którą jest Ulica. Droga ta została wybudowana w związku z realizacją Trasy [..] (pismo ZDM z dnia 28 lipca 2004 r.).

Ponadto w dniu [..] lutego 1986 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego urządzenia parkingu dla ówczesnego banku [..] na terenie przy ul. [..]. Inwestycja ta, przeprowadzona ze środków budżetowych Miasta polegała na wykonaniu nawierzchni parkingu z płyt ażurowych, zachowaniu, pielęgnacji i ochronie istniejących drzew, wydzieleniu powierzchni około 0,5 m od pni drzew. Działka nr [..] stanowi więc drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Przeprowadzone w postępowaniu oględziny w dniach: [..] lutego 2004 r., [..] października 2007 r., [..] czerwca 2014 r. potwierdziły, że objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości (częściowo działki o obecnym nr [..]) zostały zagospodarowane w związku z realizacją budowy Trasy [..].

Wobec tego Starosta stwierdził, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości.

Starosta ocenił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (plan sytuacyjno-wysokościowy, kompilacja trasy), że działka nr [..] w części (dawniej działki nr [..], [..] i [..]) przeznaczona została pod fragment pasa ruchu, chodnik, zatokę autobusową, a także drogę wewnętrzną umożliwiającą komunikację nieruchomości sąsiedniej, wszystkie elementy otoczone zielenią. Cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, zgodnie z terminami wskazanymi w art. 137 u.g.n. Nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [..] marca 1977 r., realizacja odcinka trasy nastąpiła w latach 1976-1979, natomiast w 1986 r. zatwierdzono plan realizacyjny parkingu.

Następnie zrealizowano jego nawierzchnię, a także wydzielono zieleń. Ulicę w 1986 r. zaliczono do dróg wojewódzkich, natomiast w wyniku reformy z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona drogą powiatową. Starosta wskazał na opinię Zarządu Dróg Miejskich, że cała objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [..] stanowi drogę publiczną. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

W odwołaniu od opisanej decyzji Spółka [..] z siedzibą w P. wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie w tym zakresie o zwrocie na rzecz wnioskodawców części działki nr [..], w granicach dawnych działek nr [..] oraz [..].

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła także H.K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o zwrocie nieruchomości, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Uzasadniając decyzję organ uznał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia, czy nieruchomość mogłaby podlegać zwrotowi na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel ten - wobec braku możliwości uzyskania załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Trasy [..] - musiał zostać odtworzony na podstawie pozyskanego planu sytuacyjno-wysokościowego wraz z legendą planu i raportem przebudowy ulic [..] 1976/77, który okazał się być zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego śródmieścia m. [..], zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia 6 czerwca 1969 r.

Skoro zaś inwestycja określona jako pobudowanie Trasy [..] (Trasa [..]), która objąć miała budowę jezdni o nawierzchni asfaltowej wraz z przystankiem autobusowym (nawierzchnia z kostki rzędowej), budowę chodnika z płyt betonowych, drogi wewnętrznej z płyt kamienno-betonowych oraz urządzenie przyległej zieleni, realizowana była w latach 1976-1979 oraz ostatecznie ją ukończono, to nie można mówić, jakoby w realiach sprawy zaszły przesłanki będące wyrazem zbędności nieruchomości z art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ wyższego stopnia ocenił jako pozbawioną znaczenia, a podnoszoną w odwołaniach okoliczność wydania decyzji z dnia [..] lutego 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny urządzenia parkingu dla Banku, podkreślając, że późniejsza przebudowa czy modyfikacja drogi urządzonej na spornej nieruchomości nie ma wpływu na badanie przesłanek determinujących zwrot, nie rzutuje też na zbędność nieruchomości późniejsze jej zainwestowanie lub partycypacja w tej inwestycji przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do kwalifikacji drogi urządzonej na przedmiotowej nieruchomości Wojewoda podkreślił, że ZDM w licznych pismach wskazywał, że droga równoległa do Ulicy stanowi drogę wewnętrzną. Trafnie zauważono w odwołaniu, że dopiero scalenie nieruchomości skutkowało zmianą zapatrywań Zarządu na tę okoliczność. Wojewoda ocenił, że spór ten nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. O ile co do zasady ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona i aktualnie zajęta pod ciąg komunikacyjny stanowi drogę publiczną, przesądza o niemożności jej zwrotu nawet wówczas, gdy nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, o tyle zaś wbrew stanowisku wywiedzionemu w decyzji organu pierwszej instancji, ocena ta nie ma najmniejszego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podkreślił, że autonomiczną i jedyną przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości stanowi fakt, że cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości został zrealizowany.

Na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka z o.o. [..] z siedzibą w P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej oraz z pominięciem słusznego interesu obywateli, art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, art. 77 oraz art. 80 w związku z art. 104 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny dowodów.

Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż budowa drogi wewnętrznej i parkingu stanowi realizację celu publicznego, art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany na całości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] (dawniej działki nr [..], [..] i [..]) i to w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n., podczas gdy na działkach nr [..] oraz [..] istniała i istnieje droga wewnętrzna oraz parking dla obsługi jedynie korzystających z budynków zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że po wydaniu decyzji otrzymał pismo D.G., w którym poinformowała, że obecnie jest jedynym spadkobiercą po Z.W.R., ponieważ T.R. zmarła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że jedyną przesłanką odmowy zwrotu dawnych działek nr [..], [..] oraz [..], scalonych obecnie w działkę nr [..] jest to, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo określiły cel nabycia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Organ I instancji cel nabycia przedmiotowej nieruchomości określił na podstawie przekazanego przez ZDM fragmentu planu sytuacyjno-wysokościowego wraz z legendą planu i raportem przebudowy ulic [..] 1976/77. Zgodnie z nim nieruchomość objęta wnioskiem znajdowała się na obszarze części jezdni o nawierzchni asfaltowej wraz z przystankiem autobusowym (zatoka o nawierzchni z kostki rzędowej), przebiegającym równolegle chodnikiem z płyt betonowych oraz równoległą drogą wewnętrzną z płyt kamienno-betonowych, otoczoną obustronnie pasami zieleni. Na tej podstawie Sąd uznał, że taki stan rzeczy wolno uznać za spójny z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia miasta [..], zatwierdzonym uchwałą numer 23/194/69 Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia 6 czerwca 1969 r. Skoro zaś nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w 1977 r., inwestycja polegająca na budowie jezdni o nawierzchni asfaltowej wraz z przystankiem autobusowym (nawierzchnia z kostki rzędowej), budowie chodnika z płyt betonowych, budowie drogi wewnętrznej z płyt kamienno-betonowych oraz urządzeniu przyległej zieleni, była realizowana w latach 1976-1979 oraz ukończona, to należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sąd stwierdził, że planowanie przebiegu (nowopowstającego) pasa drogowego obejmuje nie tylko jezdnię, chodnik, elementy infrastruktury etc. ale również skomunikowanie działek leżących przy mającej powstać drodze publicznej. Wywłaszczona nieruchomość miała posłużyć pobudowaniu Trasy [..] i – co w ocenie Sądu wykazały organy administracji - cel wywłaszczenia został zrealizowany. W uznaniu Sądu, nie zawsze na etapie planistycznym można zapewnić każdej nieruchomości dostęp do drogi publicznej i wtedy powstają drogi wewnętrzne; w tym przypadku była to "równoległa droga wewnętrzna z płyt kamienno-betonowych", nie świadczy to jednak o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, organ mógł tak zaplanować dojazd do nieruchomości, po dokonaniu wywłaszczenia. W sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną, a więc lokalizacja parkingu, według Sądu, nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skoro zaś wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, to należało przyjąć, że pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa, a w ocenie Sądu realizacja Trasy [..] odpowiadała pojęciu realizacji celu użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (T.R. zmarła [..] listopada 2013 r.). Sąd uznał, że w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także spadkobiercę tej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka z o.o. [..] z siedzibą w P., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oddalenie skargi, mimo podstaw do jej uwzględnienia;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. - naruszenie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż zapewnienie skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną w związku z budową Trasy [..] stanowi realizację celu publicznego;
4. - naruszenie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż budowa drogi wewnętrznej i parkingu stanowi realizację celu publicznego,
5. - naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany na całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (dawniej działki [..], [..], [..]) i to w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy na działkach nr [..], [..] istniała i istnieje droga wewnętrzna oraz parking dla obsługi jedynie korzystających z budynków zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewoda Wielkopolski błędnie uznał, że cześć nieruchomości nie może być zwrócona, podczas gdy cel publiczny – budowa Trasy [..] – nie został zrealizowany na całej powierzchni działki o nr [..]. Podniesiono, że ze zgromadzonych przez organ dokumentów nie wynika, kiedy inwestycja budowy Trasy [..] została zakończona. Skoro zaś celem wywłaszczenia była budowa drogi publicznej (rozbudowa Trasy [..]) to nie można domniemać, że rozbudowa ta obejmowała także chodnik, przystanek autobusowy, drogę wewnętrzną oraz przyległą zieleń, a więc zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można uznać, aby na całej działce został zrealizowany cel publiczny.

Nie sposób bowiem zgodzić się z twierdzeniem o zrealizowaniu celu publicznego na wszystkich działkach składających się obecnie na działkę o nr [..] skoro z raportu, na który powołał się organ – "Przebudowa ulic [..] 1976/77" nie wynika wykonanie innych elementów infrastruktury, czy zużycie materiałów świadczące o tym, że została wówczas wykonana droga wewnętrzna z płyt kamienno-betonowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie inwestycja Trasy [..] została zrealizowana wyłącznie na obszarze dawnej działki nr [..], na której wybudowana została droga publiczna. O braku wcześniejszego wykonania drogi wewnętrznej świadczy także wydanie w dniu [..] lutego 1986 r. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego – urządzenia parkingu dla [..]. Parking ten także nie mógłby zostać uznany za realizację celu publicznego.

Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowisko, zgodnie z którym dawne działki o nr [..], [..] stanowią drogę wewnętrzną potwierdzają protokoły oględzin nieruchomości z 2001 r., z 2007 r., z 2014 r. oraz protokół wizji terenowej, stanowiący załącznik do operatu szacunkowego. Samo przekonanie organu o realizacji celu publicznego jest niewystarczające i nie pozwala na zakwalifikowanie budowy drogi wewnętrznej do kategorii zadań realizujących cele publiczne. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie skoro organ wywłaszczył nieruchomość pod budowę trasy, to nie mógł swobodnie zmienić celu wywłaszczenia, w szczególności, że zapewnienie dojazdu nie jest realizacją celu publicznego. Skarżąca kasacyjnie uważa, że w sprawie cel publiczny nie został zrealizowany – cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości, a pozostała cześć została zagospodarowana później na inny cel, tj. zapewnienie dojazdu do drogi publicznej, zatem w opinii skarżącej nie ma wątpliwości, że pas drogowy, w którym zlokalizowana jest droga publiczna obejmuje tylko część działki nr 65.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Poznań wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wskazano na uchybienie przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., wskazując na błędne oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia, a zarzut ten oparto na twierdzeniu o błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższe przepisy ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 148, 149 § 1 czy art. 150 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Jeżeli bowiem z rozstrzygnięcia Sądu wynika, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, to nie można Sądowi skargę oddalającemu zarzucić naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., który właśnie w takim przypadku jest prawidłowo przez Sąd stosowany.

W takiej sytuacji nie można także zarzucić niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., skoro Sąd w toku kontroli sądowej nie dostrzegł naruszeń postępowania przed organami, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z tej przyczyny i skargę oddalił.

Naruszenie powołanych przepisów – czy w przypadku zarzucanego błędnego oddalenia skargi, czy jej uwzględnienia jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała zaś w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej w zakresie uchybień przepisom postępowania. Zarzucając Sądowi I instancji brak stwierdzenia "naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", bo tego sprowadza się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie powołała ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek przepisu k.p.a., którego naruszenia w sprawie niezasadnie – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – nie stwierdził Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie, jednakże w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do rekonstrukcji tego zarzutu w oparciu o treść zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie mógł zatem osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to, że w sprawie nie zostały skutecznie podważone ani ustalenia faktyczne sprawy, ani ocena faktów dokonana przez organy a zaakceptowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć jako punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej ustalenia faktyczne sprawy oraz ocenę faktów dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) – dalej u.g.n., upatruje w "błędnym uznaniu, iż zapewnienie skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną w związku z budową Trasy [..] stanowi realizację celu publicznego" oraz w "błędnym uznaniu, że budowa drogi wewnętrznej i parkingu stanowi realizację celu publicznego", a naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. w "błędnym uznaniu, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany na całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (dawniej działki [..], [..], [..]) i to w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy na działkach nr [..], [..] istniała i istnieje droga wewnętrzna oraz parking dla obsługi jedynie korzystających z budynków zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach".

Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała postaci naruszenia prawa materialnego zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. czy do naruszenia tego prawa doszło w wyniku błędnej wykładni czy w wyniku jego niewłaściwego zastosowania. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Analiza treści zarzutów naruszenia prawa materialnego wykazuje, że skoro strona skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 6 pkt 1, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. odnosi bezpośrednio do realiów faktycznych sprawy podnosząc kwestie "zapewnienia skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną w związku z budową Trasy [..]" oraz "budowy drogi wewnętrznej i parkingu" w kontekście konkretnej nieruchomości i konkretnego przedziału czasowego, tj. "nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (dawniej działki [..], [..], [..]) i to w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami" podkreślając, że "na działkach nr [..], [..] istniała i istnieje droga wewnętrzna oraz parking dla obsługi jedynie korzystających z budynków zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach", to w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego w wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W związku z powyższą konstrukcją zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Jak wyżej wskazano, ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Nie mogły tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania przez materialnego, w świetle bowiem zaakceptowanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a nie podważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie, odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko o braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest prawidłowe.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że stanowiące podstawę normatywną decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji przepisy art. 136 i 137 u.g.n. odwołują się do kategorii "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" (co na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n. należy odnosić również do celu wskazanego w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotne jest zatem zbadanie zrealizowania tego celu, a nie prawidłowość jego określenia w decyzji o wywłaszczeniu bądź w umowie. Jak podkreśla się w doktrynie "zawarte w art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowanie "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności, ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości.

Podstawą do jego ustalenia nie może być katalog celów publicznych wyliczonych w art. 6 u.g.n., na które nieruchomość może być wywłaszczona, lecz konkretny cel, na jaki dana nieruchomość została wywłaszczona, który - stosownie do postanowień art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – powinien być wskazany w sentencji decyzji wywłaszczeniowej" (zob. T. Woś: Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 436-437). Stąd zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 u.g.n. – w obydwu postaciach naruszenia prawa materialnego – o ile mógłby osiągnąć skutek np. w postępowaniu wywłaszczeniowym (i to jedynie w sytuacji, w której mógł mieć zastosowanie, co w realiach niniejszej sprawy nie mogło mieć miejsca, skoro wywłaszczenie nastąpiło w 1977 r., a powołany przepis znajduje się w ustawie z 1997 r.), to nie mógł samoistnie osiągnąć skutku w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której nie rozstrzyga się kwestii poprawności wykładni pojęcia celu publicznego dokonanego przez organ wydający decyzję wywłaszczeniową (lub strony umowy).

Wprawdzie czasami cel wywłaszczenia bywał określony w sposób dość ogólny, w szczególności gdy wywłaszczenie odbywało się pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów, a nawet w ogóle mógł nie być określony w decyzji wywłaszczeniowej i w takich sytuacjach dopuszczalne jest jego ustalanie - w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r., I OSK 622/13, LEX nr 1658419; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13), jednakże w takiej sytuacji można kwestionować prawidłowość postępowania dowodowego w tym zakresie, jak i wykładnię treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy), czyli dokumentu stanowiącego element stanu faktycznego w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem podnosić zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie strona skarżąca nie uczyniła.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika Gminy Miasta [..]. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca nie uregulował podstaw zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a., zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania.

Wszelka interpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (zob.: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12, LEX nr 1240628).