Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2960/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Ciepłownię [...] w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, obejmującego między innymi działkę nr 1220/20 o powierzchni 154 m2, znajdującą się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Ciepłowni [...] w T. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] - na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm., dalej ustawa o komercjalizacji PKP) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz.
- 29) i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz.
- 94) - stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, położonego w T., obręb [...], obejmującego, m. in. działkę nr 1220/20 o powierzchni 154 m2 oraz stwierdził nabycie prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Urząd Miasta T. poinformował Śląski Urząd Wojewódzki, iż podczas analizy zaewidencjonowanych użytkowników wieczystych na gruncie Skarbu Państwa, stwierdzono niezgodność dotyczącą działki nr 1220/20. W związku z tym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] - w części dotyczącej działki nr 1220/20 o pow. 154 m2. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że w jego ocenie nie było możliwe spełnienie przesłanki określonej w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP z uwagi na fakt, iż do dnia 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie Ciepłowni [...] w T. i z tym dniem prawo zarządu przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego – co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2007 r. Oznacza to rażące naruszenie przepisu art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Polskie Koleje Państwowe wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że na przedmiotowej działce posadowiona jest od 1938 r. linia kolejowa nr [...] T. – M. K. [...] i żaden akt prawny nie pozbawił Polskich Kolei Państwowych zarządu tą nieruchomością.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP uwłaszczenie Polskich Kolei Państwowych w tym trybie mogło nastąpić, jeśli w dniu 5 grudnia 1990 r. spełnione były łącznie wszystkie przesłanki, tj: nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, znajdowała się w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych i jednocześnie nie zostały naruszone prawa osób trzecich. Elektrociepłownia [...] S.A. w T. pismem z dnia [...] lutego 2002 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o uwłaszczenie - między innymi działką nr 1220/20 - w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm., dalej u.g.n.), a Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2007 r. potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Ciepłownię [...] w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, obejmującego między innymi ww. działkę, znajdującą się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Ciepłowni [...] w T. Następcą prawnym tego podmiotu został [...] S.A. z/s w K. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego obszaru, w skład którego wchodziła między innymi działka nr 1220/20. Obie te decyzje stoją względem siebie w sprzeczności.
Minister opisał zawartość akt administracyjnych dotyczących decyzji wydanej na rzecz Ciepłowni [...] i decyzji z dnia [...] października 2007 r. wydanej na rzecz PKP. Stwierdził, że wydanie przez Wojewodę decyzji uwłaszczającej PKP co do działki, którą na podstawie wcześniejszego rozstrzygnięcia został uwłaszczony inny podmiot, stanowi podstawę do wyeliminowania jej w tej części z obrotu prawnego. Nie została bowiem wypełniona dyspozycja art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP, dotycząca nienaruszania praw osób trzecich, co skutkuje rażącym naruszeniem tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 7, art.
8. art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 112, poz. 981, ze zm.), art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż przedmiotowy grunt znajdował się w posiadaniu Elektrociepłowni [...], podczas gdy na gruncie tym posadowiona jest od 1938 r. linia kolejowa nr [...] T.-M. K. [...]. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie odniósł się do tego faktu oraz do treści dokumentów urzędowych, z których wynika, że grunt ten był w posiadaniu PKP. W ocenie PKP przyjęcie, iż przedmiotowy grunt należał do Elektrociepłowni [...] narusza także szereg innych przepisów prawa materialnego. Mienie ogólnonarodowe, którym dysponowało PKP zostało przekazane PKP w zarząd i dla skuteczności tego przekazania nie był potrzebny jakikolwiek inny akt prawny.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kontrolowane była decyzja została wydana w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", który stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, co do których Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych.
Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Polskich Kolei Państwowych. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich.
Organ, wydając decyzję uwłaszczającą PKP zobowiązany był zatem zbadać, czy w stosunku do tego gruntu zaszły przesłanki określone w ww. art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Sąd I instancji stwierdził, że wydając decyzję na rzecz Ciepłowni [...] organ prawidłowo przyjął, że nieruchomość ta w dniu 5 grudnia 1990 r. spełniała przesłanki wskazane w art. 200 u.g.n. Natomiast decyzja uwłaszczająca przedmiotowym gruntem PKP wydana została z naruszeniem art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP, albowiem naruszała przysługujące Elektrociepłowni [...] prawo zarządu nieruchomości, wobec czego grunt ten nie mógł znajdować się w posiadaniu PKP.
Następnie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z lokalizacją na działce linii kolejowej Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1401/09. Wyrok ten zawiera bowiem tezy odbiegające od ponad 200 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczących skarg PKP. Sąd I instancji ocenił, że brak jest podstaw do odstąpienia od przyjętej linii orzeczniczej i uznania, że prawo zarządu do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem wynika z przepisów prawa materialnego, które należałoby traktować jako pierwotne względem uwłaszczenia dokonywanego na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości, przy wykazaniu w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2007 r. przesłanek uwłaszczenia z dniem 5 grudnia 1990 r. na rzecz Ciepłowni [...] powoduje, iż decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r. naruszyła prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez uwłaszczenie PKP S. A. gruntem, którego podmiot ten nie posiadał, a który znajdował się w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - Elektrociepłowni [...] - zatem z naruszeniem prawa osoby trzeciej.
W skardze kasacyjnej PKP S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z tego powodu, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo, że przepis ten powinien być zastosowany,
- - naruszenie prawa materialnego: art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie koleje Państwowe" poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że uwłaszczenie PKP S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich. Wskazano, że naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który powinien być zastosowany przez Sąd w niniejszej sprawie, nie został jednak zastosowany.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, albowiem zaaprobował błędne stanowisko organu, że w sprawie są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy w postępowaniu nieważnościowym organ wykroczył poza ramy tego postępowania i dokonał nowego rozpatrzenia sprawy w oparciu o dowody, które nie znajdowały się w aktach postępowania dotyczącego uwłaszczenia PKP przedmiotową nieruchomością. Tymczasem przesłanką nieważności nie może być każde naruszenie prawa, ale wyłącznie naruszenie rażące.
Tym samym naruszona została zasada trwałości decyzji ostatecznej. Sąd I instancji zaaprobował dokonanie wykładni art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 20002 r. przez organ w sytuacji, gdy organ w ogóle nie był do tego uprawniony. Przepis art. 34 ust. 4 ustawy jest interpretowany niejednolicie. Okolicznością pozwalająca na uznanie, że uwłaszczenie PKP narusza prawa osób trzecich nie może być fakt wydania decyzji uwłaszczeniowej na rzecz innego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. – Elektrociepłowni [...] w T., jak również nie ma dowodów mogących wskazywać na posiadanie przedmiotowej działki w tej dacie przez skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie dawała podstaw do jej uwzględnienia.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.
Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który obliguje sąd do uwzględnienia skargi w razie stwierdzenia takich uchybień przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. reguluje zatem kwestię rozstrzygnięcia, ale potwierdzenie, że istniały podstawy do jego zastosowania wymaga wykazania, że postępowanie administracyjne dotknięte było naruszeniami przepisów postępowania, mogącymi oddziaływać na rozstrzygnięcie. Takich naruszeń w sprawie nie stwierdzono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuca, że badając przesłankę nieważności, organ oparł się na materiałach, których nie było w aktach zakończonych decyzją dotychczasową, dotyczącą uwłaszczenia PKP. Trzeba zatem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie nieważności jest odrębnym postępowaniem, nie stanowi kontynuacji postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją, zatem zakres ustaleń faktycznych nie musi ograniczać się do materiału zebranego na potrzeby wydania tej weryfikowanej decyzji.
Można jedynie stwierdzić, że ponieważ przedmiotem kontroli nie była legalność decyzji dotyczącej stwierdzenia nabycia przedmiotowej działki przez Ciepłownię [...], to poza zakresem sprawy znajdują się rozważania organów i Sądu I instancji, odnoszące się do jej prawidłowości, a w szczególności adekwatności ustaleń faktycznych poczynionych przy jej wydaniu. Ta decyzja z [...] września 2007 r. nie była przedmiotem kontroli, wobec czego nie było podstaw do oceny jej legalności. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na niniejsze postępowanie. Przyjęte przez organy rażące naruszenie prawa dotyczyło art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji PKP, a zatem prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Źle został także sformułowany zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. Wszak objęta postępowaniem nadzwyczajnym była decyzja ostateczna. Wskazana też została przyczyna określona w ustawie, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z tym że rażące naruszenie prawa wedle organów dotyczyło przepisu prawa materialnego. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zależy zatem od skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Nie jest także skuteczny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Został on określony jako błędna wykładnia art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji PKP. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera. Sformułowanie zarzutu odnoszącego się do prawa materialnego w istocie bardziej zbliża go do formy naruszenia polegającej na niewłaściwym zastosowaniu, albowiem w skardze kasacyjnej zarzucono nietrafne przyjęcie, że uwłaszczenie PKP naruszyło prawa osób trzecich. Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.
Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Nie można także zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, które są uprzednie względem przyjętej kwalifikacji prawnej. Ustalenia faktyczne w sprawie nie zostały zakwestionowane. W obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2007 r. stwierdzająca, że z dniem 5 grudnia 1990 r. Ciepłownia [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego działki 1220/20. Decyzja ta potwierdza istnienie określonego prawa przez wskazany w niej podmiot i bez jej wzruszenia nie jest możliwe dowodzenie stanu odmiennego. W tej sytuacji decyzja z [...] października 2007 r. stwierdzająca nabycie prawa użytkowania tej samej działki przez PKP z dniem 27 października 2000 r. narusza już istniejące prawo innego podmiotu.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w posiadaniu PKP nastąpiło z dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli z dniem 27 października 2000 r. Wniosek, że decyzja dotycząca PKP została wydana z naruszeniem praw osób trzecich jest zatem uzasadniony i wystarczającym dla niego uzasadnieniem jest fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji potwierdzającej wcześniejsze nabycie konkurencyjnego uprawnienia do tej samej działki przez inny podmiot. Nie budzi też zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek, że taka sytuacja rażąco narusza art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji PKP. Przepis ten wszak bezwarunkowo zastrzega, że nabycie praw, o jakich mowa w art. 34 ust. 1 i 3, czyli prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków, urządzeń i lokali, nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu będącego już w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu narusza prawo tego innego podmiotu.
Decyzja taki skutek potwierdzająca, wbrew ustawowemu wyłączeniu, jest zatem wydana w oczywistej sprzeczności z ograniczeniem przyjętym w przepisie, wbrew temu warunkowi, co prawidłowo zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji PKP.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.