Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 826/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1335/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N., A. K. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

1. I. K., działająca w imieniu następców prawnych J. S., właściciela nieruchomości warszawskiej przy ul. P. (obecnie G.), wnioskiem z dnia 11 listopada 1949 r. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1954 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania tego prawa. F.S., jedna z następców prawnych J. S., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), gdyż odmowa nie odnosiła się w ogóle do wskazań planu zagospodarowania. Pismem z 7 maja 2008 r. A. N. oraz A. K., właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. G. i użytkownicy wieczyści udziałów w gruncie, wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nadzorczą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że w ramach realizacji umowy zawartej między PRL i USA z 16 lipca 1960 r. M.F. – M.W., jedna ze spadkobierczyń J. S., otrzymała odszkodowanie za otrzymaną nieruchomość gruntową w kwocie odpowiadającej 1/3 jej wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...], a następnie odmówiło uchylenia decyzji nadzorczej z dnia [...] listopada 1999 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (wskazaną na wstępie), którą utrzymało w mocy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. N., A. K. oraz Stowarzyszenia [...] zs. w Krakowie decyzją z [...] maja 2010 r. nr KOC/429/Go/10 (wskazaną na wstępie). Stowarzyszenie zostało dopuszczone przez Kolegium do udziału w postępowaniu na prawach strony, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Odmowę uchylenia decyzji nadzorczej Kolegium uzasadniło tym, że jakkolwiek fakt wypłaty odszkodowania M.W. vel M.F. nie budzi wątpliwości, a znajduje potwierdzenie w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 1/3 własności nieruchomości przy ul. G., to okoliczność ta nie mogła stanowić przeszkody do rozpoznania wniosku F. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r., zaś powinna być wzięta pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa do gruntu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu wnieśli A. N., A. K. i Stowarzyszenie [...] zs. w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 8 w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. z uwagi na uznanie, że wypłata odszkodowania w wysokości 1/3 części nieruchomości nie ma wpływu na ocenę legalności orzeczenia z 1954 r., art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie kwestii czy odszkodowanie za pozostałe 2/3 nieruchomości zostało wypłacone oraz art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu legitymacji F. S. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności podczas gdy ani ona, ani jej mąż – A. S., jeden z następców prawnych b. właściciela, nie składali wniosku o przyznanie prawa do gruntu.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stwierdził, że jakkolwiek zostały wykryte nowe dowody, nieznane organowi nadzorczemu w dacie orzekania to należy je ocenić w świetle art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., a przepis ten jako przesłankę przyznania prawa przewiduje zgodność kryterium przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania, zatem wypłata odszkodowania nie mogła obalić ustaleń organu nadzorczego odnoszących się do przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania, a co za tym idzie rażącej wady orzeczenia o odmowie przyznania prawa.

Sąd stwierdził też, że organ nie miał obowiązku ustalenia czy nastąpiła wypłata odszkodowania za pozostałą część nieruchomości, bowiem kwestie związane z odszkodowaniem nie stanowiły istotnej okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także wyjaśnił, że oceny legitymacji F. S. do wszczęcia postępowania nadzorczego organ mógłby dokonać po pozytywnej weryfikacji przesłanek wznowienia postępowania, a w sprawie wznowione postępowanie zakończyło się na etapie badania zaistnienia przyczyny wznowienia, a skoro jej nie było nie mogło dojść do merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją nadzorczą.

Reprezentowane przez adwokata Stowarzyszenie [...] wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź zmiany wyroku i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – "p.p.s.a." – zarzucono:

1. – naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.), a to:
2. 1) art. 134 i 135 p.p.s.a. w związku z art.
3. 75. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy, a w wyniku tego zaakceptowanie (sanowanie) rażącego naruszenia innych przepisów postępowania znajdujących się w szczególności w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego w jego art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do błędnego wniosku, że zaskarżona decyzja administracyjna nie naruszyła prawa, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę nie uchybiło zasadom i przepisom postępowania administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości zaistniała przesłanka wznowienia postępowania,
4. 2) art. 134 i 135 p.p.s.a. w związku z art.
5. 75. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przez nieuwzględnienie podniesionych w skardze zarzutów co do naruszenia przez SKO art. 77 k.p.a. w żądanym przez skarżących zakresie, a to w takim zakresie w jakim SKO miało obowiązek w celu rozpoznania istoty sprawy ustalić kwoty odszkodowania za pozostałą część nieruchomości i zawiesić postępowanie w celu podjęcia decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa udziału w wysokości dalszych 1/3 nieruchomości przy ul. Gagarina, za którą wypłacono już część odszkodowania,
6. 3) art. 134 i 135 p.p.s.a. w związku z art.
7. 75. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.p.s.a. w związku z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że F.S., miała legitymację czynną jako strona w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru;
8. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

1. 1) art.
2. 75. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w związku z art. 7.2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię dokonaną w oderwaniu od art. 8 "Dekretu Bieruta" i dokonania oceny błędnej decyzji SKO z [...] grudnia 2009 r. o odmowie uchylenia decyzji z [...] listopada 1999 r. jedynie z uwagi na obowiązujący w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z 1954 r. plan zabudowy bez konsekwencji wynikających z rzeczywistego naprawienia szkody co najmniej w 1/3 wysokości wobec następców prawnych właściciela przeddekretowego,
3. 2) art. 8 Dekretu z dnia 26października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego niezastosowanie w związku z art. 7.2 Dekretu przez jego błędna interpretację co doprowadziło do błędnego ustalenia przez WSA, że roszczenie z art. 8 Dekretu o odszkodowanie, spełnione dopiero 23 lutego 1966 r. wydaniem ostatecznej decyzji (FCSC) Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych nr PO – 9120 i wypłacenie odszkodowania jednej z 3 spadkobierców nieruchomości przy ul. G., a następnie deklaratoryjnej decyzji Ministra Finansów z [...] września 2009 r., potwierdzającej następczy ipso iure skutek wypłaty odszkodowania polegający na przejęciu przez Skarb Państwa udziału w wysokości 1/3 w tej nieruchomości w części, za którą wypłacono odszkodowanie, nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] listopada 1954 r. (jako, że w treści układów znajdowało się jednoznaczne odwołanie do przepisów związanych z nacjonalizacją mienia – czyli dekretów, postanowień i innych zarządzeń nacjonalizacyjnych),
4. 3) art. 3 ust 1. rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz.U. z dnia 21 maja 1946 r.), którego obraza polega na tym, iż mimo pominięcia w decyzji PRN z [...] listopada 1954 r. ustaleń planu zabudowania z 1931 r. nie wzięto pod uwagę, że na podstawie art. 8 oraz na podstawie "umowy indemnizacyjnej" z 16 lipca 1960 r. pomiędzy PRL i USA, jako swoistych przepisów wykonawczych skierowanych do jednej z kategorii poszkodowanych, a mianowicie cudzoziemców oraz w niektórych wypadkach osób pozostających pod kontrolą państwa będącego stroną układu, wypłacono odszkodowanie za mienie pozostawione w kraju.

F.S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] zs. w Krakowie należało oddalić, po pierwsze z tego względu, że jej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie naruszają prawa, bowiem kwestia przyznanych odszkodowań w ramach umów indemnizacyjnych jest istotna w sprawie rozpoznawania wniosku o ustalenie prawa wieczystego użytkowania, a nie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej. Stąd nie było podstaw do uchylenia decyzji nadzorczych we wznowieniowym postępowaniu. Po drugie jednak przede wszystkim, u podstaw oddalenia skargi kasacyjnej Stowarzyszenia leżał brak przymiotu strony w postępowaniu.

Skarga kasacyjna jako środek odwoławczy od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych dla swojej skuteczności musi spełniać szereg warunków. Jednym z nich, o którym mowa w art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", jest jej wniesienie przez uprawniony podmiot – stronę. Ponieważ jest to wymóg, od którego zależy dopuszczalność skargi Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony do badania z urzędu czy skarga została wniesiona przez stronę. Tak też przesądziła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04, zatem w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zbadał z urzędu legitymację Stowarzyszenia.

Do udziału w postępowaniu na prawach strony o wznowienie postępowania nadzorczego, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., Stowarzyszenie [...] zostało dopuszczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., a wobec tego wnosiło środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przyznanie Stowarzyszeniu takiego statusu nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny był nim związany o tyle, że nie mógł badać czy skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot. Z przyczyn ww. Naczelny Sąd mógł i powinien był to zrobić. Postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z mocy art. 31 § 2 k.p.a. są niezaskarżalne (przepis ten dopuszcza bowiem zażalenie na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu). Postanowienie, na które nie służy zażalenie jest niezaskarżalne tylko w odwołaniu, jednak jeżeli nie miało to miejsca i na mocy niezaskarżalnego postanowienia organizacja społeczna ma przyznany status strony postępowania, nie oznacza to, że Naczelny Sąd nie może do faktu przyznania takiego statusu się odnieść i zbadać czy rzeczywiście taki organizacji społecznej służy w postępowaniu.

Zarówno k.p.a. jak i p.p.s.a. udział organizacji społecznej w postępowaniu uzależnia od celów statutowych organizacji – art. 31 § 1 k.p.a., art. 33 § 2 p.p.s.a., przy czym k.p.a. jako łączną przesłankę stawia także interes społeczny. Konieczne było zatem zbadanie czy cele statutowe Stowarzyszenia [...] zs. w Krakowie uzasadniają przyznanie statusu strony w postępowaniu dotyczącym przyznania, na mocy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret", b. właścicielom lub ich następcom prawnym prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, a co za tym idzie wszystkich postępowań dot. tej kwestii, w tym nadzwyczajnych, tj. służących wzruszaniu decyzji ostatecznych.

Znajdujący się w aktach sprawy statut Stowarzyszenia [...] Rozdział II poświęca "Celom i sposobom działania". § 6 stanowi, że "Celem Stowarzyszenia jest ochrona praw i interesów lokatorów-konsumentów i innych, których prawa związane są ze stosunkiem najmu lokali mieszkalnych i użytkowych, są naruszane bądź zagrożone naruszeniem." Z przepisu tego wynika, że Stowarzyszenie działa na rzecz wyłącznie lokatorów, będących konsumentami, bądź innymi lokatorami, ale których prawa związane są tylko ze stosunkiem najmu lokali mieszkalnych i użytkowych, przy czym prawa te są już naruszone, bądź istnieje zagrożenie, że mogą być naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu stwierdziło, iż cel działania Stowarzyszenia jest określony bardzo ogólnie. Można z tym stwierdzeniem się zgodzić, jednak ze sformułowania w § 6 celu statutowego wynika, że Stowarzyszenie ma działać w obronie praw lokatorów wywodzących swe prawa ze stosunku najmu lokali mieszkalnych i użytkowych. Sfera działania zatem dotyczy tylko tego kręgu podmiotów i to w sytuacjach naruszenia praw lokatorów lub istnienia zagrożenia naruszenia tych praw.

Z art. 7 ust. 1 dekretu wynika, że o prawo do gruntu nieruchomości warszawskiej mogą ubiegać się b. właściciele lub ich następcy prawni i te podmioty są stronami postępowania o przyznanie prawa i wszystkich pochodnych postępowań. Z uwagi na upływ czasu od złożenia przez ww. podmioty wniosków o przyznanie prawa i ich rozstrzygnięcia, bądź nie rozpoznania jeszcze, a co za tym idzie niejednokrotnie na zmianę w stosunkach własnościowych (sprzedaż lokali i udziałów w użytkowaniu wieczystym), to również obecni właściciele i użytkownicy wieczyści, a więc posiadający tytuł prawno-rzeczowy są stronami ww. postępowań, bowiem one ich interesu prawnego dotyczą. Lokatorzy natomiast, zamieszkujący w budynkach na gruntach, co do których prawo dekretowe ma być rozstrzygane, stronami postępowania nie są, bowiem ich prawa wynikają ze stosunku zobowiązaniowego – najmu lokali mieszkalnych, bądź użytkowych. Stowarzyszenie zatem, którego celem statutowym jest obrona praw lokatorów nie może mieć większego prawa procesowego, aniżeli podmioty, które miałyby być przez nie reprezentowane.

Postępowanie z art. 7 dekretu w żadnym stopniu interesów prawnych lokatorów nie dotyczy, również interesów tych nie dotyczą postępowania nadzorcze w stosunku do orzeczeń odmawiających przyznania praw, o których mowa w tym przepisie. Rozstrzygnięcia tych postępowań nie naruszają ani nie zagrażają prawom lokatorów, wynikającym ze stosunku najmu. Dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ewentualne zmiany własnościowe – przyznanie prawa następcom prawnym b. właściciela – może wpłynąć niekorzystnie na stosunki najmu. Jednak rozstrzygnięcie co do prawa dekretowego b. właścicieli lub ich następców prawnych nie dotyczy stosunków najmu, bowiem tych dotyczą przepisy Kodeksu cywilnego i w przedmiocie najmu lokali, a decyzje nie zmieniają przepisów powszechnie obowiązujących.

Z powyższych względów cele statutowe Stowarzyszenia [...] nie uzasadniały dopuszczenia do udziału w postępowaniu wznowieniowym do decyzji nadzorczej dot. orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej. Cele te nie pozwalają również na uznanie legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia skargi kasacyjnej.

Wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej niedopuszczalność, zatem powinno skutkować jej odrzuceniem. Jednak w sprawie Stowarzyszenie działało na mocy postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, brało udział zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W takiej sytuacji nie było wystarczające badanie skargi kasacyjnej jedynie od strony formalnoprawnej, ale wymagało merytorycznego rozpoznania sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji może być ocenione jako brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, tak ww. uchwała OPS 1/04.

Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.