Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1410/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości, oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarząd Dzielnicy [...][...], dalej jako "Zarząd", decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na nadbudowie i przebudowie czerpnio-wyrzutni wentylatorni dla szlaku [...] w rejonie ul. [...], pomiędzy stacjami [...] i [...] na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...][...][...] i nr [...] w obrębie [...] przy [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji zostały oznaczone na mapie stanowiącej załącznik graficzny, będący integralną częścią decyzji.
Z uzasadnienia organu wynika, że teren zajęty pod budynek czerpnio-wyrzutni wraz z opaską terenu wokół, umożliwiającą prawidłową eksploatację wentylatorni, wymaga regulacji stanu prawnego na rzecz właściciela [...] - [...]. Zaś inwestycja została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego w oparciu o art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej jako "u.g.n.".
Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową "A." - użytkownika wieczystego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow.- [...] ha, położonej w [...] przy [...] - o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału ww. nieruchomości. Podniósł, iż podział przedmiotowej działki nr [...] ma na celu wydzielenie gruntu zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.
Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - pod względem zgodności z decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dodał, że projektowana działka nr [...] jest przewidziana do przyłączenia do działki nr [...], na której zlokalizowana jest czerpnio-wyrzutnia. Zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] ha, położonej w [...] przy [...].
W uzasadnieniu stwierdził, iż postępowanie administracyjne w sprawie podziału przedmiotowej działki nr [...] prowadzone jest z urzędu - w celu wydzielenia gruntu zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Działka ta jest własnością [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A.".
Ww. nieruchomość znajduje się w obszarze, dla którego Rada [...] podjęła Uchwałę z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W tym projekcie planu przedmiotowa część działki nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi, oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z zapisami projektu planu miejscowego dla terenu [...] nakazuje się zachowanie istniejącej czerpni powietrza dla [...] wraz z rezerwą terenu pod drogę niezbędną do obsługi, przy czym dopuszcza się relokację, przebudowę lub wbudowanie istniejącej czerpni w nowo realizowany budynek bez konieczności pozostawienia rezerwy terenu pod drogę. W strefie technicznej od linii [...] należy stosować techniczne ograniczenia dla obiektów budowlanych.
Organ dodał, że Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] marca 2015 r. poinformował, że projekt podziału działku nr [...] jest zgodny z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na nadbudowie i przebudowie czerpnio-wyrzutni dla szlaku [...] w rejonie ul. [...], pomiędzy stacjami [...] i [...]. Zaś projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha jest przewidziana do przyłączenia do działki ewidencyjnej nr [...], na której zlokalizowana jest czerpnio-wyrzutnia.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w [...], dalej jako "Spółdzielnia".
Po rozpoznaniu zażalenia SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało na treść art. 93 ust. 1 - 3 u.g.n., art. 94 u.g.n., art. 6 pkt 1 u.g.n. i zaznaczyło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki dokonania podziału nieruchomości z urzędu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, dalej również jako "WSA" złożyła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie: (1) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a."; (2) art. 6 u.g.n.; (3) art. 94 ust. 1 pkt. 1 u.g.n.; (4) art. 97 ust. 3 pkt. 1 u.g.n.; (5) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.
Sad I instancji wskazał na treść art. 93 ust 1 – 4, art. 94, art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 6 pkt 1 u.g.n. Następnie podniósł, że podziela stanowisko organów, zgodnie z którym zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako niezbędny do realizacji celu publicznego, jakim jest nadbudowa i przebudowa przedmiotowej czerpnio-wyrzutni wentylatorni.
W ocenie WSA argumenty organów nie budzą zastrzeżeń merytorycznych, przy czym organ II instancji odniósł się też do zarzutów skarżącej słusznie uznając, iż w niniejszej sprawie celem publicznym - będącym przyczyną podziału działki - jest nadbudowa i przebudowa czerpnio-wyrzutni. Natomiast przyczyna, która spowodowała tę konieczność - zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowo-biurowego na sąsiedniej nieruchomości - nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej podziału działki nr [...]. WSA wskazał, że nie podlega też ocenie wpływ tej przebudowy na możliwość prowadzenia w przyszłości jakiejkolwiek inwestycji na działce skarżącej, jak również ewentualny spadek atrakcyjności czy też wartości nieruchomości.
Za niezasadny WSA uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 94 ust. 1 pkt. 1 u.g.n. - dokonanie podziału nieruchomości pomimo, że jest to sprzeczne z przepisami odrębnymi albowiem znacząco narusza zagwarantowane w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm.), dalej jako "k.c." uprawnienia właścicielskie skarżącej. W przedmiotowej sprawie nie miał on bowiem, jak słusznie wskazało Kolegium, zastosowania.
Podsumowując, WSA uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy.
W tym stanie sprawy, WSA oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 pkt. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czerpnio-wyrzutnia stanowi obiekt lub urządzenie transportu publicznego, które mieści się w dyspozycji powołanego przepisu;
- 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. przepisu art. 94 ust. 1 pkt. 1 u.g.n., poprzez dokonanie podziału nieruchomości pomimo, iż jest to sprzeczne z przepisami odrębnymi.
- 3) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 97 ust. 3 pkt. 1 u.g.n. poprzez uznanie, iż możliwym w niniejszej sprawie jest podział nieruchomości z urzędu, pomimo iż nie jest on niezbędny z uwagi na realizację celu publicznego;
- 4) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2016 nr [...] odpowiada prawu.
W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w art. 6 ugn zawiera zamknięty katalog inwestycji celu publicznego, natomiast czerpnio-wyrzutnia nie jest obiektem ani urządzeniem transportu publicznego nie mieści się zatem w zakresie inwestycji celu publicznego unormowanym w powołanym art. 6 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 1 u.g.n. zauważyć przede wszystkim należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powołanego przepisu, ograniczając się do przytoczenia jego treści. Czyniło to stawiany zarzut, w aspekcie jego błędnej wykładni, chybionym. Przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości a nie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji została wydana w dniu [...] lipca 2013 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie czerpnio-wyrzutni wentylatorni dla szlaku [...] w rejonie ul. [...], pomiędzy stacjami [...] i [...]. W owej decyzji przesądzono o kwalifikacji prawnej czerpnio-wyrzutni wentylatorni jako obiektu służącego celowi publicznemu w rozumieniu art. 6 u.g.n.
Konsekwencją prawną owej decyzji było podjęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału nieruchomości. Oznacza to, że nawet gdyby Sąd I instancji dokonał wykładni powołanego przepisu to uczyniłby to obiter dicta, gdyż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest decyzja lokalizacyjna tylko decyzja podziałowa.
Chybiony okazał się również zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Po pierwsze skarżąca kasacyjnie nie precyzuje czy ma na myśli błąd wykładni czy błąd subsumpcji, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że skarżącej kasacyjnie chodzi o błąd subsumpcji, wskazuje bowiem że przebudowa wyrzutni wpłynie negatywnie na możliwość prowadzenia jakiejkolwiek inwestycji w przyszłości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował terminu "przepisy odrębne". Zakres tego pojęcia należy wyznaczyć mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości.
Tym samym termin "przepisy odrębne" obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące normujące gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te określające przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości. Wzorcem dla oceny zgodności projektu podziału z przepisami odrębnymi mogą być przede wszystkim przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak żadnej niezgodności zatwierdzonego podziału z przepisami odrębnymi, podnosi jedynie hipotetyczne trudności w zabudowie gruntu skarżącej w związku z planowaną inwestycją.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut trzeci skargi kasacyjnej, naruszenia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie również nie sprecyzowała, czy podnosi błąd wykładni czy subsumpcji. Przepis ten stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Skoro w obrocie prawnym znajduje się powołana decyzja lokalizacyjna, to nie może ulegać wątpliwości, iż podział nieruchomości z urzędu był dopuszczalny.
Nie mógł być uwzględniony także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym a Sąd I instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Powołany zarzut kasacyjny nie określa na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.