Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1561/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej "k.p.a."), strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W myśl § 1b tego przepisu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Stosownie zaś do art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie Ł. P. zażądał od SKO w Przemyślu uzupełnienia decyzji z dnia 30 września 2014 r. i jednocześnie nie czekając na wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji, wniósł skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję.
Sąd podzielił prezentowany w wyroku NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14 pogląd, zgodnie z którym jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., co oznacza, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie.
Z powyższych względów Sąd I instancji stwierdził, że złożenie przedmiotowej skargi z dnia 8 października 2014 r., przed wydaniem postanowienia Kolegium w przedmiocie uzupełnienia decyzji z dnia 30 września 2014 r., powoduje, że w istocie została ona wniesiona przed ustawowym terminem do jej złożenia. To zaś oznacza, że jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu po myśli art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Sąd zaznaczył, że SKO w Przemyślu, mimo zgłoszonego przez Ł. P. żądania, nie rozpoznało wniosku o uzupełnienie decyzji.
Sąd wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej nie dokona uzupełnienia decyzji w terminie nakazanym prawem a określonym w art. 35 k.p.a., strona może skorzystać z przewidzianych przez prawo procesowe środków przeciwdziałania bezczynności, określonych w art. 37 k.p.a. Sąd poparł pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt IV SAB 45/95 (ONSA 1996 Nr 4, poz. 166), w którym stwierdzono, że w sytuacji gdy organ nie załatwił w terminie wniosku o uzupełnienie decyzji w ustalonym w przepisach prawa terminie, strona ma prawo, po wyczerpaniu regulowanego w art. 37 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub - wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku braku organu wyższego stopnia, wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu (por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, dr R. Kędziora, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 775, pkt 6). Przyjęcie odmiennego poglądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkowałoby naruszeniem zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Ł.P. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną z powodu złożenia do organu wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji i nierozpoznania przez organ tego wniosku do dnia orzekania przez Sąd. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w ocenie Sądu termin na złożenie skargi uruchamia się pod warunkiem rozpatrzenia takiego wniosku przez organ. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena taka jest błędna, gdyż przepis art. 111 § 2 k.p.a. stanowi jednoznacznie o sposobie liczenia terminu na wniesienie skargi sądowoadministracyjnej,,w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a.", które to postanowienie w niniejszej sprawie nie zostało wydane, na co Sąd sam wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd I instancji zatamował zatem w efekcie dostęp strony do sądu administracyjnego w sposób nieodpowiadający wymogom wyżej przywołanych przepisów. Pominął też zupełnie, że wniosek o uzupełnienie decyzji odnosił się do pouczenia decyzji, nie do rozstrzygnięcia, a więc do takiego jej elementu, które nie ma wpływu na treść decyzji, a tym samym na przedmiot skargi rozumiany jako treść relacji prawa materialnego. Nawet gdyby doszło do wydania postanowienia z art. 111 k.p.a. przed wyrokowaniem, Sąd był władny poddać kontroli łączenie z decyzją również i to postanowienie, stosownie do art. 135 p.p.s.a., gdyż postanowienie to wydawane jest w granicach sprawy. W istocie zatem, WSA zamiast dokonać kontroli legalności decyzji, odesłał stronę na drogę postępowania w sprawie z wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. To drugie postępowanie nie kompensuje zaś skarżącemu prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym uznać należy, że postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. jest nietrafny a wniesiona skarga zasadnie została odrzucona.
Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
Stosownie zaś do art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.
Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia.
Jak stanowi art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie.
Skoro skarga na decyzję z 30 września 2014 r. została wniesiona przed wydaniem postanowienia w kwestii wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji, to oznacza to, że wniesiona została przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia.
Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są skargami przedwczesnymi – i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie oznacza to, że skarżący nie będzie mógł wnieść drugiej skargi po ewentualnym wydaniu i doręczeniu orzeczenia w kwestii wskazywanego wniosku o uzupełnienie decyzji.
Należy uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji z dnia 30 września 2014 r. Pogląd wyrażony we wskazanym w zaskarżonym postanowieniu orzeczeniu NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt IV SAB 45/95 (ONSA 1996 Nr 4, poz. 166) jest aktualny także w zmienionym stanie prawnym w tym zakresie, że bezczynność w wydaniu postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji powinna podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie należy bowiem przyjąć, że postanowienie z art. 111 § 1b k.p.a. zalicza się do kategorii postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego poglądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkowałoby naruszeniem zasady prawa do sądu określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Organ bowiem, tkwiąc w bezczynności, mógłby celowo nie rozpoznawać wniosku o uzupełnienie decyzji, by uniemożliwić stronie złożenie skargi do sądu administracyjnego, w celu podważenia zasadności wydanego rozstrzygnięcia.
Z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.