Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1558/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Ł. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia: zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości [...] złotych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego łącznie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Sądu pierwszej instancji była bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. ("ponowionego wnioskiem z [...] lipca 2015 r.") o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] listopada 1960 r., na podstawie którego odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. F. [...], ozn. hip. [...] w części dotyczącej mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] z obrębu [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, powołując się na niewyczerpanie przez stronę trybu określonego w art. 37 k.p.a., ewentualnie o jej oddalenie. Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2001 r., stanowiła własność C. P. oraz B. H. z d. Z. i objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie w/w dekretu, tj. z dniem [...] listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m. st. W., a następnie na własność Skarbu Państwa.
Minister wskazał, że w dniu [...] lipca 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. W. wpłynął wniosek C. P. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu połowy nieruchomości położonej w W. przy ul. F. [...]. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. W. odmówiło uwzględnienia wniosku.
W dniu [...] lutego 2001 r. H. P. złożyła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r.
Organ podkreślił, że podejmował liczne czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wskazał na dużą liczbę spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków oraz złożoność toczących się postępowań i związanym z nimi nakładem pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 8/16, odrzucił wniesioną skargę. Z kolei na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2084/16, postanowienie to uchylił przesądzając, że skarżący dopełnił wymogu formalnego określonego przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., co stworzyło możliwość skutecznego złożenia skargi na bezczynność.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. wskazując, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności o decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. Sąd przypomniał, że wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2015 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem pomimo upływu tak znacznego okresu czasu, Minister nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi w ocenie Sądu o zasadności skargi na bezczynność.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia otrzymania wniosku do dnia wyrokowania, Minister nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale również przez cały ten okres nie udało mu się pozyskać akt własnościowych nieruchomości, czy też ustalić stron postępowania. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Przy tym, w ocenie Sądu, okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić w przedmiotowej sprawie usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Wskazywane przez Ministra okoliczności usprawiedliwiające bezczynność takie jak: złożoność stanu prawnego sprawy, konieczność podejmowania wielu czynności materialno-technicznych, przy ograniczonych zasobach kadrowych, to w części przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z długotrwałą bezczynnością Ministra, Sąd uznał za zasadne ukaranie organu grzywną. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd uznał kwotę jednego tysiąca złotych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd uznał, że zasądzona z urzędu grzywna będzie adekwatna do stwierdzonej bezczynności;
- 3. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie [...] miesiąca w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy;
- 4. art. 133 § 1 in principia p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżanego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie stopnia skomplikowania sprawy przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a także przy orzekaniu o wymierzeniu grzywny i wymierzeniu jednomiesięcznego terminu rozpatrzenia wniosku.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa, niewymierzenie organowi grzywny oraz wyznaczenie terminu czteromiesięcznego na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. pomimo, że skarżący kasacyjnie nie do końca trafnie sformułował postać tego naruszenia.
Przypomnieć przyjdzie, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. Jakkolwiek z sentencji orzeczenia nie wynika, o czyj wniosek chodzi, to analiza akt sprawy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że chodzi o wniosek złożony przez A. H., działającego z substytucji adwokata J. S.. Z treści tego wniosku wprost wynika, że został on złożony w imieniu H. P..
W toku postępowania zostało bezsprzecznie ustalone, że H. P. w dacie sporządzenia wniosku, tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r., nie żyła. W związku z powzięciem tej informacji przez autora wniosku, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. cofnął on wniosek, jaki złożył z substytucji adwokata J. S. oraz złożył "identyczny wniosek bezpośrednio w imieniu p. T. Ł., który nabył prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości". Kolejne wystąpienia A. H. potwierdzają, że działał on w imieniu T. Ł..
Nie wymaga głębszych rozważań, że złożony w imieniu osoby nieżyjącej wniosek nie mógł spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie mógł też wywołać jakichkolwiek skutków prawnych, z których obecnie skarżący wywodzi swoje prawa. W konsekwencji, nawet gdyby przyjąć, że skarżący jest następcą prawnym H. P. mającym legitymację do zainicjowania i uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., to i tak nie mógł wstąpić w jej miejsce, albowiem nie toczyło się postępowanie nieważnościowe zainicjowane jej wnioskiem. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. (wg którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni). Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Dotyczy on bowiem sytuacji, kiedy to w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pojawiają się zmiany podmiotowe wskutek śmierci strony będącej osobą fizyczną lub utraty osobowości prawnej przez osobę prawną albo utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zmiany w obsadzie stron postępowania mogą być ponadto skutkiem zmian w sytuacji prawnej danej strony postępowania, a w szczególności związanych z przejściem w jego toku praw i obowiązków strony na inne osoby (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 30 k.p.a., LEX/el. 2018). Przez następstwo proceduralne w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć sytuację, w której w miejsce strony postępowania administracyjnego (uczestnika na prawach strony) wchodzi inna osoba, a dotychczasowa strona występuje z niego. Skoro zatem nie toczyło się postępowanie administracyjne, w którym stroną byłaby H. P., to skarżący nie mógł wstąpić w jej miejsce.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że postępowanie nieważnościowe objęte zarzutem bezczynności w niniejszej sprawie, zostało wszczęte najwcześniej na skutek pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. Dopiero bowiem w tym piśmie ujawniono osobę wnioskodawcy oraz wyrażono wolę wszczęcia postępowania w jego imieniu. Wola ta została doprecyzowana przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym potwierdził "ponowne" złożenie wniosku w imieniu mocodawcy.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W zaskarżonym wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., który z naprowadzonych wyżej przyczyn nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania, ani tym bardziej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] września 2006 r.
W świetle powyższego bezprzedmiotowym stała się ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznając ponownie skargę na bezczynność Sąd pierwszej instancji w szczególności dokona ustalenia, jakie konkretnie postępowanie i z czyjego wniosku objęte jest zarzutem bezczynności, kiedy zostało skutecznie wszczęte oraz czy nie doszło w międzyczasie do jego zakończenia. W zależności od tych ustaleń, wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.