Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 883/17 oddalił skargę K. H. i E. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 122a, art. 128, art. 130, art. 132, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. dalej zwanej u.g.n.) orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ulicy C., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 3410 m2, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej współwłasność K. H. i E. H. Jednocześnie decyzją tą ustalił odszkodowanie za utratę własności nieruchomości na rzecz w/w współwłaścicieli w łącznej wysokości 2 191 700 zł. Organ zobowiązał do wypłaty powyższego odszkodowania Skarb Państwa - Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II instancji nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta C., że brak jest podstaw do zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. w ramach decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2001 roku nr [...]. Na mocy tej decyzji orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta K., ustalając jednocześnie na rzecz dotychczasowych jej właścicieli - K. H. i E. H. - odszkodowanie pieniężne wysokości 283 585 zł dla każdego ze współwłaścicieli. Ustalone odszkodowanie na rzecz K. H. zostało wypłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1124/02 stwierdził nieważność tej decyzji. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez NSA (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1843/04).
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak podania w przeprowadzonym postępowaniu uregulowań, z których wynika właściwość Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ustalonego odszkodowania, a także na to, że odszkodowanie w wysokości 283 585 zł, ustalone na mocy powołanej decyzji z 2001 r. na rzecz E. H. nie zostało ani wypłacone, ani przekazane do depozytu sądowego, ale nadal znajduje się na koncie depozytowym Miasta K. Skargę na tę decyzję wywiedli E. H. i K. H., zarzucając błędne zakwestionowanie stanowiska organu pierwszej instancji co do braku podstaw do dokonania zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2001 r. W ocenie skarżących, nie sposób się też zgodzić z twierdzeniami organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie wykazał w swoim postępowaniu właściwości Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ustalonego odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 778/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę E. H. i K. H., uchylając zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Śląskiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1384/16, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., nie odniósł się bowiem do kwestii zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania wypłaconej już kwoty odszkodowania.
Powołanym na wstępie wyrokiem wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji uznał decyzję Wojewody [...] za prawidłową, jednakże nie zgodził się z jej uzasadnieniem.
W ocenie Sądu na poczet ustalonego odszkodowania należy zaliczyć wypłacone wcześniej kwoty, po ich zrewaloryzowaniu. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości na rzecz K. H. oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej. Podkreślił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n., bowiem zdaniem Sądu wypłacona dotychczas K. H. kwota odszkodowania – w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej - jest należna.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli K. H. i E. H., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122a oraz art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie przyznane na mocy nieważnej decyzji wywłaszczeniowej może być zaliczone na poczet odszkodowania z tytułu decyzji w przedmiocie nabycia nieruchomości, podczas gdy są to dwie odmienne instytucje prawne o odmiennych przesłankach i dwa odrębne postępowania, co wyklucza dokonanie takiego zaliczenia. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że aktualnie obowiązujący przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. wszedł w życie w dniu 22 września 2004 roku, a więc nie obowiązywał w chwili wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2001 r., lecz dopiero w dacie wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalającego skargę na stwierdzenie nieważności tej decyzji wywłaszczeniowej. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 278/08, stwierdził, że, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie było przepisu uprawniającego organ do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania po stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której je wypłacono, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wywłaszczenie i przejęcie nieruchomości są dwoma zupełnie innymi instytucjami i zupełnie innymi postępowaniami, nie ma więc podstaw do jakichkolwiek rozliczeń, a ich dokonywanie przez organ jest uchybieniem skutkującym nieważnością decyzji, albowiem stanowi tak naruszenie przepisów o właściwości, jak i rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem prawa.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że organ powinien skierować swoje roszczenie na drogę kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, czego jednak nie czyni, obchodząc w ten sposób przepisy o przedawnieniu roszczeń z tytułu świadczenia nienależnego. W jego ocenie zaliczenie na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. w ramach decyzji z dnia [...] października 2001 roku byłoby możliwe jedynie w sytuacji tożsamości prowadzonego postępowania, tj. stosowania tej samej instytucji. Zaznaczył także, że podmiot, na rzecz którego orzeczono wywłaszczenie nieruchomości to Miasto K., zaś podmiot, na rzecz którego orzeczono nabycie nieuchomości to Skarb Państwa - Prezydent Miasta K., co tym bardziej czyni dokonywanie jakichkolwiek rozliczeń nieuprawnionymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Organ podzielił stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut naruszenia art. 122a i 112 ust 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena tego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odszkodowanie należne skarżącym za przejęcie ich nieruchomości należy pomniejszyć o odszkodowanie wypłacone już wcześniej na podstawie nieważnej decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości, które dotychczas nie zostało zwrócone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. W tym zakresie należy w całości podzielić argumentację Wojewody [...], zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 122a u.g.n. jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten stanowi podstawę przejęcia nieruchomości od skarżących i podstawę ustalenia odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek przymusowego przejęcia od nich nieruchomości. Stosownie do treści art. 128 ust. 1 u.g.n., mającego odpowiednie zastosowanie, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Należy jednak zaznaczyć, że instytucja odszkodowania polega na tym, że nie może ono przewyższać poniesionej szkody, bowiem w tym zakresie byłoby ono nienależne. Zatem art. 122a u.g.n. należy wykładać w ten sposób, że wypłacone byłym właścicielom odszkodowanie nie może być wyższe niż szkoda poniesiona przez nich na skutek wyzucia ich z nieruchomości. W konsekwencji ustalone na podstawie art. 122a u.g.n. odszkodowanie powinno uwzględniać także wypłacone już wcześniej odszkodowanie za tą samą nieruchomość, którego podstawa wypłacenia została wyeliminowana z obrotu prawnego, a które to nie zostało zwrócone podmiotowi, który wypłacił odszkodowanie.
Zatem na poczet ustalonego, przysługującego uprawnionemu na podstawie art. 122a u.g.n. podmiotowi odszkodowania, należy zaliczyć zwaloryzowaną kwotę wypłaconą już temu podmiotowi za tą nieruchomość. Słusznie twierdzi organ II instancji, że w przeciwnym wypadku doszłoby do bezpodstawnego wzbogacenia tego podmiotu i to ze środków publicznych.
Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Tymczasem w niniejszej sprawie wypłacona dotychczas skarżącemu K. H. kwota odszkodowania, w świetle kolejnej decyzji, jest należna. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy literalna wykładnia cytowanego przepisu nie jest wystarczająca. Skoro bowiem dochodzi do odebrania prawa własności nieruchomości to przedmiotem sporu jest w zasadzie jedynie wysokość należnego odszkodowania, a nie okoliczność czy odszkodowanie w ogóle jest należne. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone już wcześniej na podstawie nieważnej decyzji w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą.
Sąd kasacyjny podziela podobny pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 830/11 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1092/11, że powołany przepis należy odnieść do sytuacji, w której uchylenie decyzji odszkodowawczej skutkuje nienależnością wypłaconego na podstawie tej decyzji odszkodowania.
Zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, że poprzednie odszkodowanie zostało wypłacone skarżącemu w innym postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 112 u.g.n. a stwierdzenie nieważności tej decyzji oznacza jej bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Faktem jednak jest, że skarżący otrzymał już odszkodowanie i go nie zwrócił. Istotne natomiast jest, że przedmiotem obydwu postępowań, pierwszego prowadzonego na podstawie art. 112 u.g.n. i niniejszego prowadzonego na podstawie art. 122a u.g.n., jest pozbawienie właścicieli własności tej samej nieruchomości i wypłata im odszkodowania za tą nieruchomość.
Zatem sprawy te są przedmiotowo tożsame. Wobec tego, w okolicznościach wskazanych wyżej, wcześniejsza wypłata odszkodowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 112 u.g.n. nie uniemożliwia zaliczenia zwaloryzowanej, wypłaconej już kwoty, na poczet odszkodowania ustalanego w niniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 122a u.g.n., dotyczącego tej samej nieruchomości. Przeszkody w zaliczeniu wcześniej wypłaconej kwoty nie można też dopatrzyć się w tym, że z uwagi na późniejsze zmiany związane z kwalifikacją drogi, która została wybudowana na przedmiotowej nieruchomości, zmienił się podmiot publicznoprawny zobowiązany do wypłaty odszkodowania, bowiem kwestia rozliczeń między tymi podmiotami pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy.
Z przedstawionych wyżej względów za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 122a ug.n. i art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących kasacyjnie na rzecz organu, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.