Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.U. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium) z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta Krakowa (Prezydent) decyzją z [...] października 2021 r. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – H. M. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było ustalenie, że matka Skarżącej (ur. w 1941 r.) legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w [...] z [...] marca 2021 r., ustalającym że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności – stopień niepełnosprawności przyznano na stałe. Nie ustalono jednak od kiedy istnieje inwalidztwo, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 31 marca 2021 r. Uwzględniając treść wyroku Trybunał Konstytucyjny z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 30 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że matka Skarżącej choruje na chorobę Alzheimera, ma również schorzenia gastrologiczne i laryngologiczne, jest osobą zależną od pomocy innych osób i wymaga stałej pomocy przy zaspokajaniu potrzeb życiowych. Skarżąca mieszka razem z matką, zaś sprawowanie opieki polega na organizowaniu przyjazdu pielęgniarki, gotowaniu, sprzątaniu, podawaniu leków. Nadto Skarżąca pomaga w pielęgnacji, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, zapewnia kontakt z lekarzem oraz załatwia sprawy urzędowe. Skarżąca oświadczyła również, że jej matka cierpi na bóle kręgosłupa i ma kłopoty z chodzeniem.
Kolegium nie kwestionowało, że Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, oraz że matka takiej opieki wymaga. Podkreśliło jednak, że sprawowanie stałej, osobistej opieki nad bliską osobą posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, nie jest jedynym i wyłącznym kryterium przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadniczym kryterium dla przyznania prawa do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania takiej opieki, względnie niepodejmowanie zatrudnienia wyłącznie z tej przyczyny. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, która niewątpliwie wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu, jednak świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przyznawanym osobie niepełnosprawnej, nawet w stopniu znacznym, ale jej opiekunowi, wyłącznie w sytuacji, gdy można stwierdzić bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki.
Natomiast jak wynika z materiałów dowodowych zebranych w sprawie, Skarżąca jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy w [...] od 13 lipca 2018 r. jako osoba długotrwale bezrobotna, nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nadto w dniu 17 maja 2021 r. Skarżąca oświadczyła, że nigdzie nie pracuje od dłuższego czasu, nie podejmuje prac dorywczych oraz, że nie zrezygnowała z zatrudnienia by opiekować się matką, ponieważ wcześniej matce pomagała doraźnie, dopiero w ostatnim czasie gdy stan zdrowia matki znacznie się pogorszył sprawuje całodobową opiekę.
Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy nie wynika, gdzie przed zarejestrowaniem w GUP jako osoba bezrobotna pracowała Skarżąca (tj. u jakich pracodawców i w jakim okresie), jednak bezspornym jest, że skoro od lipca 2018 r. Skarżąca jest zarejestrowana w GUP jako osoba długotrwale bezrobotna, a w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym dla matki Skarżącej stwierdzono, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 31 marca 2021 r., to nie można przyjąć bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia, a powstaniem konieczności sprawowania stałej opieki nad matką. Rezygnacja z zatrudnienia i jednocześnie niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącą trwają bowiem od lipca 2018 r., podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od marca 2021 r., a Skarżąca dopiero od kilku miesięcy sprawuje całodobową opiekę nad matką. Wcześniej opieka ta miała charakter tylko doraźny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca powtórzyła argumenty uprzednio podnoszone w odwołaniu o konieczności sprawowania całodobowej opieki nad chorą matką, ponownie wymieniając wszystkie choroby matki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. przywołał brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") i wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zaistniała przesłanka w postaci istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby Skarżąca nie wykonywała aktywności zawodowej (tj. zrezygnowała lub nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką. Bezspornym jest, że Skarżąca mieszka razem z matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 marca 2021 r. Z akt sprawy wynika również, że Skarżąca jest zarejestrowana w GUP od 13 lipca 2018 r., jako osoba długotrwale bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie ma żadnej dokumentacji, gdzie oraz w jakim okresie Skarżąca pracowała wcześniej.
Nadto 17 maja 2021 r. Skarżąca oświadczyła (k.13 akt adm.), że nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, gdyż w tamtym czasie matka wymagała jedynie doraźnej pomocy i dopiero ostatnio matka podupadła na zdrowiu i wymaga opieki całodobowej. Natomiast 29 września 2021 r. (k. 42 akt adm.), Skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy nie tylko ze względu na opiekę nad matką, ale ze względu na swój stan zdrowia (guz trzustki), jednak odkąd jej stan zdrowia się poprawił, stan zdrowia matki się pogorszył.
W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy zgromadziły, a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez Skarżącą nad matką, a koniecznością niepodejmowania przez Skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, że nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że Skarżąca, która bez wątpienia sprawuje opiekę nad chorą matką zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca od 2018 r. zarejestrowana jest jako osoba długotrwale bezrobotna, zaś niepełnosprawność matki w stopniu znacznym datuje się od dnia 31 marca 2022 r., a sama Skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy z uwagi na swój stan zdrowia, a nie w celu sprawowania opieki nad matką, ponieważ wówczas matka wymagała tylko doraźnej pomocy.
Sąd podkreślił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
Sąd podzielił stanowisko organów, że z uwagi na wieloletnią bierność zawodową Skarżącej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad matką stanowi rzeczywistą przyczynę nie podejmowania przez nią zatrudnienia czy też wykonywania innej pracy zarobkowej. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Sąd podkreślił, że nie kwestionował złego stanu zdrowia matki Skarżącej i konieczności opiekowania się matką przez córkę, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, wadliwości uzasadnienia wyroku poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i ograniczeniu kontroli legalności postępowania organu jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu oraz niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ I instancji naruszył normy prawa materialnego, tj. błędnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.), zaś organ II instancji naruszył normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem słusznego interesu strony, rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, przyjęcie danych okoliczności faktycznych niezgodnie z całokształtem materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego i niewłaściwe przyjęcie, iż nie ma bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez Skarżącą nad matką, a niepodejmowaniem przez Skarżącą aktywności zawodowej, w wyniku czego błędnie ustalono, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z innych powodów, niż opieka nad matką, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji, gdyż doprowadziło do ustalenia, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego odmówiono jego przyznania, mimo spełnienia przesłanek do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Skarżącej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że organy na etapie postępowania administracyjnego naruszyły prawo, a stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie został ustalony prawidłowo.
Skarżąca na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że Kolegium skoncentrowało się na wykazaniu, że nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na rzecz opieki nad niepełnosprawną matką powołując się na fakt rejestracji Skarżącej jako osoby bezrobotnej oraz na niepodejmowanie przez nią zatrudnienia od 2018 r., podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności H. M. datuje się od 31 marca 2021 r.
Odnosząc się do tego argumentu Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 17 ust 6 u.ś.r. "Zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego." Prawdą jest, że oświadczała, że nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu opieki nad matką. Podkreśliła, że chodziło o rezygnację z pracy przed zarejestrowaniem się w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W 2018 r. matka Skarżącej nie wymagała całodobowej opieki, lecz jedynie doraźnej.
Sytuacja zmieniała się w 2021 r., kiedy to u H. M. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stan zdrowia matki Skarżącej zaczął się pogarszać i od tego momentu opieka nad nią uniemożliwia Skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W ocenie Skarżącej fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących, bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia zatrudnienia, a następnie rezygnacja z niego, aby spełnić przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie kwestionowało złego stanu zdrowia matki Skarżącej i konieczności sprawowania nad nią całodobowej opieki. Kolegium powinno jedynie ustalić, czy Skarżąca z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad matką ma faktyczną możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, czy też sprawowanie przez Skarżącą opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł, że organ I instancji naruszył prawo materialne, a ponadto organ II instancji naruszył normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął stan faktyczny ustalony przez Kolegium niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w k.p.a. oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Skarżąca podkreśliła, że niezasadne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że nie spełniła podstawowej przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która wymaga stałej, całodobowej pomocy. H. M. nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga pomocy w codziennych, domowych czynnościach, co zostało wykazane w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. Z uwagi na chorobę [...] i problemy z pamięcią Skarżąca stale pilnuje matki, aby nie doszło do nieszczęścia. Wydając decyzję organ powinien dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy Skarżąca sprawując opiekę nad matką ma faktyczną możliwość podjęcia zatrudnienia, czego nie uczynił i nie zostało to dostrzeżone przez Sąd I instancji.
W ocenie Skarżącej, o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty rozmiar i zakres tej opieki, oraz jednocześnie, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie miało żadnych zastrzeżeń, ani wątpliwości co do rzeczywistego rozmiaru i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą, a jedynie do jej aktywności zawodowej. Fakt, że Skarżąca jest osobą bezrobotną od 2018 r. nie może przesądzać o braku możliwości uwzględnienia jej wniosku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotne jest bowiem wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją, bądź nie podjęciem zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Rezygnacja bądź nie podjęcie zatrudnienia musi zatem pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku przejawiającym się w tym, że Skarżąca sprawuje czynności opiekuńcze wobec osoby niepełnosprawnej w wymiarze koniecznym ze względu na stan jej zdrowia, a powyższe - ze względu na swój rozmiar - uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, choćby w częściowym zakresie.
Organ powinien zatem ustalić, czy Skarżąca jest osobą zdolną do pracy i czy wyłączną przyczyną tego, że nie podejmuje zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad matką. Opieka nad matką powinna zatem stanowić oczywistą przeszkodę w podjęciu przez nią zatrudnienia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, jak rezygnacja czy nie podejmowanie zatrudnienia, podyktowane opieką. Ważne, by elementy te pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym. Ustawodawca ustanawiając warunek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypowiedział się odnośnie do jej charakteru. Skarżąca w przedmiotowej sprawie sprawuje opiekę codziennie, pozostaje w dyspozycji matki, udziela jej niezbędnej pomocy i wykonuje szereg czynności opiekuńczych, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.
W piśmie procesowym z 20 grudnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Analiza petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z: (1) z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, wadliwością uzasadnienia wyroku poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (2) ograniczeniem kontroli legalności postępowania organu ograniczonej jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu (3) niedostrzeżeniem że organ I instancji naruszył normy prawa materialnego, tj. błędnie zastosował art. 17 ust. 1b dalej u.ś.r., (4) niedostrzeżeniem, że organ II instancji naruszył normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a..
Oznacza to, że w skardze kasacyjnej Skarżąca podnosi zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.
Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut ten jest niezasadny.
Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącej oraz organów. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Kolegium, co do braku możliwości uznania, że istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone przez Sąd pierwszej instancji pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Sąd kasacyjny wskazuje również, że brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).
Podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy mają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez – jak wskazano w skardze kasacyjnej - ograniczenie kontroli legalności postępowania organu jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. Stawiając powyższe zarzuty Skarżąca dążyła do wykazania, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niewłaściwe ustalony stan faktyczny.
Przed przystąpieniem do oceny tego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...].
Z przepisu tego wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zarudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Powracając do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że organy dokonując ustaleń faktycznych dysponowały oświadczeniami Skarżącej z 17 maja 2021 r. oraz 29 września 2021 r. dotyczącymi przyczyn zaprzestania przez nią pracy jak również informacją potwierdzającą, że od 2018 r. jest ona zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Organy dysponowały również orzeczeniem z 31 marca 2021 r. ustalającym, że matka Skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Biorąc pod uwagę treść oświadczeń Skarżącej, jak również porównując daty jej zarejestrowania jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku z datą orzeczenia ustalającego, że matka Skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności organy uznały, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a opieką nad matką. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeanalizował ponownie powyższe dowody i uznał, że organy dokonały prawidłowej ich oceny.
Odnosząc się do powyższych ustaleń wskazać należy, że jak ustalił organ pierwszej instancji, Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, jest jedyną osobą, która ma takie możliwości zaś opieka sprawowana jest w trybie 24-godzinnym ze względu na stan zdrowia matki, co uniemożliwia podjęcie jakiekolwiek pracy zarobkowej. Ustalenia te, jak wskazał organ pierwszej instancji, potwierdzone zostały również w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 15 maja 2021 r. Kolegium w zaskarżonej decyzji również potwierdziło, że Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, faktu tego nie kwestionował także Sąd pierwszej instancji.
Oznacza to, że z jednej strony ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie zakwestionowały faktu sprawowania przez Skarżącą opieki nad matką. Jednak ani Kolegium ani Sąd pierwszej instancji nie odniosły się w ogóle do tego, czy możliwe jest jednoczesne sprawowanie przez Skarżącą opieki nad matką i podjęcie zatrudnienia. Zarówno Kolegium jak i Sąd pierwszej instancji ograniczyły się do przywołania dat rejestracji Skarżącej w Urzędzie pracy, uzyskania przez jej matkę orzeczenia o niepełnosprawności i wyprowadziły z tego wniosek, że rezygnacja Skarżącej z zatrudnienia pozostawała bez związku z opieką nad matką.
Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że jak wynika z oświadczenia z 17 maja 2021 r. Skarżąca nie zaprzestała pracy z powodu konieczności opieki nad matką, bowiem w owym okresie nie wymagała ona stałej opieki. Jednak pomiędzy datą zarejestrowania Skarżącej w Urzędzie Pracy w 2018 r. a datą wystąpienia przez nią o świadczenie pielęgnacyjne doszło do zmiany w stanie zdrowia matki Skarżącej, co potwierdza wydanie 31 marca 2021 r. orzeczenia o niepełnosprawności. Ani Kolegium ani Sąd pierwszej instancji okoliczności tej nie wzięły pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń co do spełnienia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Fakt, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została zarejestrowana jako bezrobotna kilka lat przed złożenie wniosku nie może automatycznie przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą najbliższą. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w kolejnym oświadczeniu, to jest oświadczeniu z 29 września 2021 r. Skarżąca wskazała, że zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na swój stan zdrowia, jednak kiedy jej stan zdrowia poprawił się, pogorszeniu uległ stan zdrowia matki.
Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę zwraca również uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą.
Zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało za uzasadnione.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niedostrzeżeniu, że organ I instancji naruszył normy prawa materialnego, tj. błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r Skarżąca kasacyjnie wyjaśniała, że organ pierwszej instancji błędnie przywołał jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że przepis ten przywołany został również w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Sąd Wojewódzki rzeczywiście nie analizował prawidłowości stanowiska wyrażonego wprost przez organ pierwszej instancji co do braku podstaw przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej. Jednak zaniechanie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem zarówno z decyzji Kolegium jak i uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, przyczyną wydania decyzji odmawiającej przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a opieką nad matką, nie zaś okoliczności wskazane w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 29 kwietnia 2019 r. I OSK 300/19, w którym wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Tym bardziej należy zatem opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją.
Podkreślić jednocześnie trzeba, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tego rodzaju wyrok Trybunału powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej na podstawie tych przepisów prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją, przy wykorzystaniu odpowiednich reguł wykładni prawa – tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Warto również przypomnieć, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, dostępny jw.).
Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16).
Podsumowując za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uznanie, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, upoważniało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc w szczególności pod uwagę zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ uwzględni również przedstawioną przez NSA wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W punkcie 1 wyroku Sąd kasacyjny na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez wskazanie prawidłowego numeru zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.