Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 557/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność postanowienia M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...], nr [...], i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: postanowieniem z dnia [...],[...], na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511), w związku z art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.) i art. 106 § 5 k.p.a., Komendant Powiatowy Policji w S. B. stwierdził, że W. C. nie posiada nienagannej opinii.
Organ wskazał, że W. C. w miejscu swojego zamieszkania ma opinię osoby konfliktowej i często dochodzi do interwencji policyjnych z powodu ciągłych kłótni z sąsiadami. Ponadto toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o przestępstwa z art. 284 § 1, 231 § 1 i 276 k.k. w związku z art. 11§1 k.k.
M. Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem [...], z dnia [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu, opierając swe rozstrzygnięcie na fakcie toczących się w Prokuraturze postępowań.
Na to postanowienie W. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, między innymi kwestionując prawdziwość dowodów przeprowadzonych w trakcie postępowania.
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 557/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność postanowienia M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie opinię o W. C. wydał niewłaściwy organ - Komendant Powiatowy Policji w S. B., podczas gdy organem pierwszoinstancyjnym powinien być Komendant Komisariatu Policji w S. B., a drugoinstancyjnym Komendant Powiatowy Policji w S. B., co obliguje do stwierdzenia nieważności obu orzeczeń. Powołano się przy tym na art. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz.
- oraz na art. 30 ust. 1 i art. 26 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.
Sąd podkreślił, że wydawanie licencji pracownika ochrony objęte jest współdziałaniem dwóch organów, tj. wojewódzkiego komendanta Policji rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji administracyjnej oraz komendanta komisariatu Policji uprawnionego do zajęcia stanowiska niezbędnego do załatwienia tej sprawy. Przejawem tej współkompetencji jest opinia przewidziana w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik M. Komendanta Wojewódzkiego Policji, radca prawny I. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art.6 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277) polegające na uznaniu, że Komendant Powiatowy Policji w S. B. nie był właściwy do wydania opinii na podstawie art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) w trybie art. 106 k.p.a., ponieważ przepis ten (art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia) nakazuje zasięgnięcie opinii komendanta komisariatu Policji, podczas, gdy komendant komisariatu Policji w S. B. nie został w ogóle powołany, bowiem nie jest on organem Policji, którego terytorialny zakres działania musi odpowiadać zasadniczemu podziałowi administracyjnemu państwa, w odróżnieniu od komendanta wojewódzkiego oraz powiatowego/miejskiego Policji. Skoro zatem miejscowość zamieszkania osoby opiniowanej objęta jest terytorialnym zasięgiem działania Komendanta Powiatowego Policji w S. B., a komisariat nie został tam utworzony, bezzasadne było stwierdzenie nieważności postanowień organów pierwszej oraz drugiej instancji ze względu na ich niewłaściwość.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął okoliczność, iż zgodnie z art. 6 ust.2 powołanej ustawy o Policji w miejscowości zamieszkania opiniowanego W. C., tj. w S., ani w S. B., nie musi działać komisariat Policji, którego komendant mógłby sporządzić opinię, o której mowa w art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Przepis art.6 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, że tylko terytorialny zasięg działania komendanta wojewódzkiego Policji oraz komendanta powiatowego/miejskiego Policji odpowiada zasadniczemu podziałowi administracyjnemu państwa. W ocenie Komendanta wynika z tego, ze podziałowi temu nie musi odpowiadać zasięg działania komendanta komisariatu Policji.
Wskazano, że stosownie do art. 1 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.), "jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są gminy, powiaty i województwa". Zgodnie natomiast z wykazem gmin wchodzących w skład województw, stanowiącym załącznik do powołanej ustawy, S. B. i S. to odrębne gminy. Dla obu tych gmin właściwy terytorialnie jest Komendant Powiatowy Policji w S. B. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że na podstawie art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o Policji oraz na podstawie zarządzenia nr 3/2000 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek Policji (Dz. Urz. KGP Nr 2 poz. 17 ze zm.), M. Komendant Wojewódzki Policji wydał zarządzenie nr [...]z dnia [...] w sprawie właściwości terytorialnej komisariatów Policji na terenie województwa m. Zgodnie z § 1 pkt 14 tego zarządzenia, w terytorialnym zasięgu działania Komendy Powiatowej Policji w S. B. znajdują się dwa komisariaty: 1) w J. - obejmujący obszar w granicach administracyjnych miasta J. oraz gmin J. i B. – S., 2) w M. P. – obejmujący obszar w granicach administracyjnych miasta M. P. i Z. Stosownie natomiast do § 2 pkt 14 powołanego zarządzenia M. Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komenda Powiatowa Policji w S. B. jest bezpośrednio właściwa terytorialnie dla miasta S. B. oraz gmin: S. B., B., S. i Z. Na terenie miasta i gminy S. B., ani S. nie działa komendant komisariatu Policji.
Podkreślono, że w S. B., ani w S. nie został utworzony komisariat Policji, ani też nie przewiduje się jego utworzenia w przyszłości. Skoro natomiast Komendant Powiatowy Policji w S. B. wykonuje na podległym mu terenie wszystkie kompetencje i zadania określone ustawami dla Policji, to również w jego gestii leżało sporządzenie opinii z miejsca zamieszkania W. C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 6 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, polegające na uznaniu, że Komendant Powiatowy Policji w S. B. nie był właściwy do wydania opinii na podstawie art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie osób i mienia, licencję pracownika ochrony wydaje w formie decyzji administracyjnej komendant wojewódzki Policji. Postępowanie w tym zakresie jest postępowaniem administracyjnym. W związku z tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w tym postępowaniu zastosowanie, z wyłączeniem kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeniach wykonawczych.
Szczegółowy tryb wydawania licencji określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 411), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 5 powołanej ustawy o ochronie osób i mienia.
Licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wydaje się osobie, która posiada między innymi nienaganną opinię, o czym stanowi art. 27 ust. 3 pkt 1 wskazanej ustawy. Opinię tę wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Negatywna opinia powyższej jednostki jest podstawą do odmowy udzielenia wnioskowanej licencji, zgodnie z § 10 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1998 r.
W związku z tym uznać należy, że wydanie omawianych licencji objęte jest współdziałaniem dwóch organów, to jest wojewódzkiego komendanta Policji rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji administracyjnej oraz komendanta komisariatu Policji uprawnionego do zajęcia stanowiska niezbędnego do załatwienia tej sprawy. Przejawem tej współkompetencji jest opinia przewidziana w art. 26 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o ochronie osób i mienia. Przepisy dotyczące ochrony osób i mienia nie wskazują, w jakiej formie opinia ta ma być wydana. Z punktu widzenia procesowego nie może jednak budzić wątpliwości, że chodzi tu o sytuację, o której mowa w art. 106 k.p.a. Według § 1 tego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zasięgnięciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 106 § 1 odsyła do norm prawa materialnego. Z konkretnego przepisu prawa materialnego musi więc wynikać obowiązek uzyskania przez organ załatwiający sprawę stanowiska innego organu, które w takim przypadku stanowi niezbędną przesłankę rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Takimi przepisami są powołany art. 27 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 10 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1998 r., które uzależniają wydanie przez komendanta wojewódzkiego Policji decyzji w przedmiocie licencji od zajęcia stanowiska przez komendanta komisariatu Policji.
W myśl art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postępowanie poprzedzające wydanie takiego postanowienia musi przebiegać według wszelkich reguł procedury administracyjnej. W szczególności obowiązuje w nim zasada dwuinstancyjności, a ponadto występuje możliwość zaskarżenia wydanego postanowienia do sądu administracyjnego. Taka forma i tryb zajmowania stanowiska stwarzają gwarancje należytej ochrony prawnej osoby opiniowanej.
Wydanie opinii przewidzianej w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia musi zatem nastąpić w formie i trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a.
To samo dotyczy wydawania opinii, o której mowa w art. 30 powołanej wyżej ustawy w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511), który jest aktem wykonawczym do wskazanej wyżej ustawy. W myśl § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata, przy czym negatywna opinia o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony, bądź o pracowniku ochrony, jest podstawą do odmowy wydania licencji pracownika ochrony lub wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji, o czym stanowi ust. 3 § 10 powołanego rozporządzenia.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyrokiem uznał, że Komendant Powiatowy Policji w S. B. nie był właściwy do wydania opinii na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o ochronie osób i mienia w trybie art. 106 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do § 2 pkt 14 zarządzenia M. Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia 2 lutego 2001r. w sprawie właściwości terytorialnej komisariatów Policji na terenie województwa m. (wydanego w oparciu o art.7 ust.2 powołanej ustawy o Policji na podstawie zarządzenia nr 3/2000 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek Policji /Dz. Urz. KGP Nr 2 poz. 17 ze zm./), M. Komendanta Wojewódzkiego Policji Komenda Powiatowa Policji S. B. jest bezpośrednio właściwa terytorialnie dla miasta S. B. oraz gmin: S. B., B., S. i Z. Natomiast na terenie miasta i gminy S. B., ani S. nie działa komendant komisariatu Policji, ani też nie przewiduje się jego utworzenia w przyszłości, w związku z czym stwierdzić należy, że skoro Komendant Powiatowy Policji w S. B. wykonuje na podległym mu terenie wszystkie kompetencje i zadania określone powołaną ustawą o Policji, to również w jego gestii leżało sporządzenie opinii z miejsca zamieszkania W. C. Uznać zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.