Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 24/13 oddalił skargę R. K. i T. K. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie potwierdzenia odpowiednim aktem prawnym zakupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że R. K.i T. K. wnieśli skargę na bezczynność Starosty S. w sprawie potwierdzenia odpowiednim aktem prawnym zakupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...], żądając zobowiązania Starosty S. do "wydania lub uzyskania odpowiedniego aktu prawnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości" oraz unieważnienia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., argumentując, że zostało ono "wydane merytorycznie przez organ niewłaściwy w sprawie", "jest błędne", a skarżący nadal są stroną postępowania administracyjnego.
Zarządzeniem z dnia 13 maja 2013 r. Przewodniczący Wydziału II zarządził rozdzielenie skarg R. K. i T. K. na:
- bezczynność Starosty S.,
- postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. zawartych w jednym piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę na bezczynność Starosta S. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Sąd wskazał, że R. K. pismem z dnia 5 lutego 2013 r. (wpływ do organu 6 lutego 2013 r.) wystąpiła do Starosty o potwierdzenie "odpowiednim aktem prawnym faktu zakupu nieruchomości działki nr [...] przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa". Pismo nie było opatrzone podpisem wnioskodawcy, w związku z powyższym organ pismem z dnia 26 lutego 2013 r. wezwał R. K. do usunięcia ww. braku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma.
W dniu 6 lutego 2013 r. R. K. wniosła do Wojewody [...] skargę na bezczynność Starosty [...]. Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. skarżąca ponownie wystąpiła do Starosty S. o "wydanie decyzji na co została zakupiona nieruchomość [...] ", dokonanie zmian wpisów w księdze wieczystej [...] oraz "wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie przez Sąd zasiedzenia nieruchomości w dobrej wierze".
Pismami z dnia 20 lutego 2013 r. Starosta S. wystąpił do Sądu Apelacyjnego w Krakowie o nadesłanie prawomocnego wyroku z 13 listopada 2012 r. oraz do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, czy w zakreślonym terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. strony postępowania wniosły skargę na wymienioną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W dniu 5 marca 2013 r. Starosta S. przesłał do Wojewody [...] wyjaśnienia oraz akta związane ze skargą.
Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Starostwa Powiatowego w S. wynika, że w dniu 6 marca 2013 r. zgłosiła się R. K. celem uzupełnienia braku formalnego podania z dnia 5 lutego 2013 r., jednak nie było to możliwe z uwagi na fakt, że podanie to zostało przekazane Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia 4 marca 2013 r.
W odpowiedzi na pismo skarżącej z 27 lutego 2013 r. Starosta S. pismem z dnia 7 marca 2013 r. poinformował, że czynności administracyjne w sprawie nieruchomości położonej w S. przy ul. [....] zostaną podjęte po otrzymaniu stosownych dokumentów z Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, od Wojewody [...] oraz z Sądu Apelacyjnego w Krakowie. Organ nadmienił również, że dokumenty związane z pismami skarżących z dnia 5 lutego 2013 r. i z dnia 31 stycznia 2013 r. zostały przesłane przez organ do Wojewody [...] pismami z dnia 4 marca 2013 r. i z dnia 5 marca 2013 r.
Kolejnym pismem z dnia 8 marca 2013 r. skierowanym do Starosty S. skarżąca wezwała organ do "podjęcia działania w sprawie bezprawnego zwrotu [...]" oraz do "wydania decyzji z podanym prawdziwym celem wywłaszczenia".
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 123 § 1 i § 2 w związku z art. 37 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez R. K. oraz T. K. na bezczynność Starosty S. w sprawie potwierdzenia odpowiednim aktem prawnym zakupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] - uznał zażalenie za nieuzasadnione.
Wojewoda [...] podał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), jednak nie każde żądanie zgłoszone do organu powoduje wszczęcie postępowania.
W niniejszej sprawie Sąd Apelacyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I A Ca 1015/12 stwierdził, iż umowa z dnia 17 lipca 1974 r., sprzedaży nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] zawarta pomiędzy B. i S.F. a Skarbem Państwa jest nieważna. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. m.in. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2000 r., w części dot. pkt 1, 4 i 5 wydanej w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości.
Unieważnienie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] spowodowało, że R. K. i T. K., utracili przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym R. K.i T. K., utracili legitymację do występowania z jakimikolwiek roszczeniami dotyczącymi nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...].
Skoro zatem żądania wnioskodawców skierowane do Starosty S., a dotyczące: potwierdzenia odpowiednim aktem prawnym zakupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], zostały złożone przez osoby nie mające w sprawie interesu prawnego - brak jest podstaw prawnych do uznania, iż organ administracji publicznej - Starosta S., pozostaje w bezczynności.
Dodatkowo organ stwierdził, iż Starosta S. w odpowiedzi na pismo R. K. z dnia 5 lutego 2013 r. oraz na pismo K. M. - pełnomocnika T. K., udzielił odpowiedzi pismami z dnia 26 lutego 2013 r.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tego skarżący nie uczynili w swoich pismach kierowanych do organów. Przy czym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Sąd podał, że z akt sprawy wynika (k. 35 akt administracyjnych - uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt I A Ca 405/11), iż skarżących łączyła z Gminą umowa najmu z dnia 15 marca 2000 r. lokalu położonego w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na prowadzenie pracowni twórcy w dziedzinie kultury i sztuki, zawarta na czas nieoznaczony na preferencyjnych warunkach finansowych. Prawomocnym wyrokiem Sąd Rejonowy w S. orzekł eksmisję skarżących z tego lokalu. Nieruchomość objęta była postępowaniem, prowadzonym w trybie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zapadło na skutek prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I A Ca 1015/12 r., który ustalił, że umowa z dnia 17 lipca 1974 r. sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest nieważna.
Zdaniem Sądu I instancji taki stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, skoro nie wykazali, że posiadają interes prawny oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podstawy takiej - w przypadku skarżących - nie może w szczególności stanowić art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro prawo najmu nieruchomości wygasło w związku z tym, że decyzja o zwrocie stała się ostateczna i od tego momentu upłynął już okres 3 miesięcy. Faktu tego nie zmieniło późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd podkreślił, że prawo najmu nie może bowiem powstać na powrót ("nie odżywa"), skoro wcześniej wygasło. Tym samym, skarżący utracili legitymację do występowania z roszczeniami dotyczącymi przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie. To z kolei, powoduje niemożność uznania skarżących za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (art. 50 ustawy p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. K. i T. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. II SAB/Ke 24/13 odrzucił skargę kasacyjną T. K.. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 11 lutego 2014 r.
Pozostała do rozpoznania skarga kasacyjna R. K., w której podniesiono zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. przez odmowę skarżącym posiadania interesu prawnego w złożeniu skargi na bezczynność.
Mając na uwadze powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie na rzecz adwokata wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że bezpowrotnie utraciła status strony w związku z nabyciem przez ostateczną decyzję o zwrocie nieruchomości przymiotu ostateczności, wobec której następnie organ administracji stwierdził nieważność. Zdaniem skarżącej teza, zgodnie z którą prawo najmu nie może powstać na powrót ("nie odżywa"), skoro wcześniej wygasło, nie została uzasadniona. Tymczasem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o zwrocie nieruchomości działa ex tunc w zakresie skutków materialnych - wadliwy akt nie tylko został zniesiony, ale - co więcej - mają być pozbawione mocy prawnej skutki prawne z okresu jego obowiązywania, w tym wygaśnięcie umów najmu.
Według autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie istnieje związek między określoną przepisami art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a brakiem zastosowania normy prawa administracyjnego stanowiącej podstawę wydania decyzji potwierdzającej zrealizowanie celu wywłaszczenia.
Skarżąca wskazała, że łączyła ją i T. K. zawarta z gminą na czas nieoznaczony umowa najmu z dnia 15 marca 2000 r. lokalu położonego na przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na prowadzenie pracowni twórcy w dziedzinie kultury i sztuki. Umowa ta wygasła w związku z upływem 3 miesięcy po nabyciu przez decyzję o zwrocie w/w nieruchomości przymiotu ostateczności. Z tej racji komornik na wniosek wierzycielki B. P., która była beneficjentem decyzji o zwrocie, wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania od skarżącej i T. K. kosztów eksmisji 10 000 zł oraz odszkodowania za używanie lokalu, który wynajmowali od gminy w wysokości ponad 47 000 zł (+ odsetki). Wierzycielka wniosła do sądu cywilnego następną sprawę. Tymczasem w następstwie prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I ACa 1015/12), stwierdzającego iż umowa z dnia 17 lipca 1974 r. sprzedaży nieruchomości na cel publiczny jest nieważna (brak podpisu notariusza), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji o zwrocie tej nieruchomości.
W skardze kasacyjnej skarżąca podała, że na mocy umowy z dnia 17 lipca 1974 r. Skarb Państwa nabył od S. i B. F. nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...]. W umowie wskazano, że zostaje ona zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, by państwo mogło zrealizować inwestycję celu publicznego określonego w decyzji Prezydium P.R.N. w S. z dnia [...] września 1973 r. o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu inwestycji wraz z projektem zagospodarowania sektora XVIII, tj. budowy dojścia pieszego i dojazdu dla wózków dziecięcych do przychodni zdrowia. Według skarżącej nie był to jednakże rzeczywisty cel wywłaszczenia.
Według skarżącej wywłaszczenia dokonano nieruchomości na cel publiczny i ten cel zrealizowano. Skarżąca domaga się więc potwierdzenia tego odpowiednim aktem prawnym, gdyż uznanie przez Sąd Apelacyjny w Krakowie czynności sprzedaży za nieważną sprawia, że może ulec wyeliminowaniu decyzja komunalizacyjna, na mocy której gmina S. stała się właścicielem tej nieruchomości w 2000 r. Skarżąca jako najemca (po stwierdzeniu nieważności decyzji o zwrocie), ponosi dotkliwe skutki niezawinionych przez nią zdarzeń prawnych związanych ze zwrotem w/w nieruchomości, ma więc interes prawny w tym, by domagać się działań Starosty S. w sferze ochrony interesów majątkowych Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczone przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.
W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie podniesiono jeden zarzut - naruszenia art.50 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że " uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Zatem uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało powiązane w tym przepisie z posiadaniem interesu prawnego. Kryterium " interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.
Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego.
Jak podkreśla się w doktrynie: " O tym, czy jednostka ma w działaniu administracji publicznej interes prawny, przesądzają przepisy prawa. Do przepisów prawa dających podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego należy zaliczyć głównie przepisy prawa administracyjnego i to zarówno przepisy prawa materialnego, procesowego, jak i ustrojowego (tak: B. Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo administracyjnym, publ. Lex/el 2014).
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie R. K. nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu powyżej opisanym. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej interes prawny strona skarżąca wywodzi z umowy najmu lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości wywłaszczonej, która to umowa została z nią zawarta w dniu 15 marca 2000 r. na czas nieoznaczony.
Z ustalonego i bezspornego (bo niepodważonego w skardze kasacyjnej) stanu faktycznego sprawy wynika, że umowa najmu lokalu z dnia 15 marca 2000 r. wygasła z upływem 3 miesięcy od daty, gdy stała się ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a Sąd Rejonowy w S. orzekł eksmisję skarżącej z przedmiotowego lokalu. W świetle tych okoliczności skarżąca nie ma żadnego tytułu prawnego, ani rzeczowego, ani obligacyjnego do przedmiotowego lokalu. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach fakt unieważnienia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, będący konsekwencją unieważnienia przez sąd cywilny aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości z dnia 17 lipca 1974 r., nie powoduje powstania prawa najmu, które już wygasło.
Powołana w skardze kasacyjnej uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03 stanowiła, że: " Najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.)."
Uchwała ta nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, która nie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z treści skargi złożonej do Sądu pierwszej instancji a także pism skarżącej skierowanych do Starosty S. wynika natomiast, że R. K. domaga się od Starosty podjęcia działań, które mają zapobiec unieważnieniu decyzji komunalizacyjnej, mocą której Gmina S. uzyskała tytuł prawny do gruntu wywłaszczonego. Tego rodzaju interes nie jest jednak interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym.
Trzeba też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w jej uzasadnieniu w sposób jednoznaczny przepisu prawa materialnego będącego źródłem interesu prawnego skarżącej. W kontekście wymienionej powyżej uchwały w skardze kasacyjnej przywołano art.138 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej przytoczył także treść art.19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. 2005 r., Nr 31, poz.266). Stosownie do treści tego przepisu: " Do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności." Wskazana norma prawna nie może mieć zastosowania do strony skarżącej, które utraciła status najemcy lokalu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeknie, zgodnie z właściwością, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.