Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr WITD-[...] nakładającą na przewoźnika J. S. karę pieniężną w kwocie 6200,00 zł. Jako podstawę prawną nałożonej kary organ orzekający wskazał art. 18 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (kara 6000,00 zł) oraz art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm. (tj. za nieokazanie "wykreskówki" podczas kontroli drogowej (200,00 zł).
W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podniósł, że przedsiębiorca w dniu kontroli, tj. 28 października 2003 r. wykonywał przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego prawem pozwolenia, co potwierdził protokół kontroli nr 18/184/2003 oraz okazana w toku postępowania umowa zlecenia przewozu zawarta przez J. S. z Zarządem Gminy [...] zobowiązująca do wykonywania niepublicznego przewozu młodzieży do Gimnazjum w [...] z miejscowości [...]. W czasie kontroli kierowca nie przedstawił tzw. wykreskówki pracy kierowcy z dnia kontroli, a właściciel firmy przewozowej dopiero w toku postępowania administracyjnego przedstawił zezwolenie nr 1/2003 na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, noszące datę 2 grudnia 2003 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przewoźnik J. S. domagał się "zmiany zaskarżonej decyzji przez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 200 zł albo alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz dokonania błędnej wykładni art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez tę decyzję w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną interpretację zakładającą, że przewozy wahadłowe krajowe wymagają również – tak jak przewozy regularne i przewozy regularnie specjalne – uprzedniego uzyskania odrębnego zezwolenia odpowiedniego organu.
W ocenie Sądu zakwalifikowanie przez organ orzekający przewozu dokonywanego przez skarżącego jako przewozu regularnego specjalnego dokonano przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) w oparciu o zeznania samego przewoźnika, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.
Rozpatrywany przewóz – w ocenie Sądu – spełnia cechy przewozu wahadłowego, o którym mowa w art. 4 pkt 10 ustawy, a w szczególności jest przewozem zorganizowanej grupy osób, jaką stanowią określeni uczniowie gimnazjum poddani z mocy umowy, na czas przejazdu opiece i nadzorowi przewoźnika. Ponieważ nie każdy przypadek dowożenia uczniów mieści się w ramach przewozu wahadłowego, gdyż rozstrzyga o tym wiele czynników, a m.in. fakt zawarcia i treść umowy między zarządem gminy a przewoźnikiem, to w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji powinny z urzędu dokonać kwalifikacji skontrolowanego przewozu, biorąc pod uwagę również względy społeczne. Definicje i klasyfikacje ustawowe nie są bowiem oderwane od rzeczywistości społecznej i tym celom społecznym powinny służyć. Z tej przyczyny nie tylko wykładnia językowa pojęcia przewozu wahadłowego, przeciwstawionego przewozowi regularnemu specjalnemu przemawia za zakwalifikowaniem rozpatrywanego przewozu jako przewozu wahadłowego, ale również przemawia za tym wykładnia funkcjonalna tego pojęcia, przynajmniej w rozpatrywanym przypadku.
W kwestii kary za nieposiadanie "wykreskówek" Sąd podzielił opinię organu II instancji, że zwolnienie z tego obowiązku dotyczy jedynie przewozów regularnych, do których rozpatrywany przewóz nie należał. Obowiązek taki nie wynika natomiast jedynie z faktu, że w kontrolowanym pojeździe był zainstalowany tachograf.
Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając powyższy wyrok w części, na mocy której uchylono decyzję w zakresie kary pieniężnej w wysokości 6000 zł, tj. za wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenia o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym w następstwie czego wadliwie uznano, iż przewozy niezorganizowanych grup osób mogą być uznane za przewozy wahadłowe, co z kolei doprowadziło do odmowy zastosowania w sprawie art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz p. 1.2.1 załącznika do tej ustawy;
- 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 80 i art. 77 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się odmową dokonania przez Sąd oceny całokształtu okoliczności sprawy oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter przewozu wahadłowego w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy transportowej, a nie przewozu regularnego specjalnego w rozumieniu art. 4 pkt 9 tej ustawy i przez to nie wymagał posiadania zezwolenia na przewozy regularne specjalne (art. 18 ust. 1 ustawy). W obu tych przepisach jest mowa o grupach osób, z tym że w przypadku przewozów regularnych specjalnych opisano ją jako "określoną", natomiast w przypadku przewozów wahadłowych jako "zorganizowaną", która dojeżdża do miejsca docelowego i wraca do miejsca początkowego. Przewozy regularne specjalne, w odróżnieniu od wahadłowych cechują się regularnością, a nie wielokrotnością a objętą nimi grupę osób można wyodrębnić poprzez dookreślenie jej przynależności. Zazwyczaj są to pracownicy danego zakładu, uczniowie szkoły czy klienci sieci handlowej.
Grupa ta nie jest w żaden sposób zorganizowana przez kogokolwiek (np. biuro podróży), lecz posiada przywilej korzystania z danego przejazdu na mocy umowy zawartej między przewoźnikiem a podmiotem trzecim na rzecz tej grupy. Regułą jest, że skład osobowy tej grupy może się zmieniać w trakcie wykonywania przewozów np. wskutek przyjmowania lub zwalniania pracowników czy uczniów do szkoły, co nie ma miejsca w przypadku przewozów wahadłowych. Częste zmiany składu osobowego w przypadku przewozów wahadłowych odbierałyby grupie cechę "zorganizowania, która sine qua non statuuje przewozy wahadłowe.
Sąd I instancji sprawując kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zgodności działań organów orzekających z prawem winien oceniać zachowania organów przez pryzmat przepisów kpa. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał za nieistotne ustalenia, że skarżący przewoźnik wykonywał w sposób regularny przewozy na linii, co do której nie przyznano mu zezwolenia w chwili przeprowadzenia kontroli. Pominął również treść umowy zawartej z gminą Bukowina, z której wynikało, że przewóz nie będzie dotyczył oznaczonej jednej grupy osób, ale określonej rodzajowo grupy osób – uczniów miejscowego gimnazjum. Nie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego przez pominięcie oświadczenia skarżącego co do rodzaju wykonywanego przewodu oraz faktu przedstawienia po kontroli zezwolenia na przewozy regularne specjalne, Sąd - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - naruszył art. 80 kpa.
Dokonując odmiennej niż organy administracyjne oceny dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, Sąd naruszył art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd administracyjny orzeka bowiem w sposób kasacyjny, a nie apelacyjny. Nie dokonuje on zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom.
Sąd Wojewódzki mógł więc dokonać oceny czy należycie został zebrany materiał dowodowy i, czy organy administracji prawidłowo zbadały i oceniły dowody, ale nie mógł dokonywać merytorycznej i wiążącej oceny dowodów. W rozpatrywanej sprawie działanie Sądu stanowiło jednak przekroczenie ram kontroli orzeczeń pod kątem ich legalności, a nie słuszności.
Dokonując w postępowaniu sądowoadministracyjnym ponownej oceny dowodów Sąd naruszył także art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis wskazuje zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowym. Przedmiotem postępowania dowodowego przed WSA nie mogą być dowody już przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, lecz tylko dowody nowe (uzupełniające).
W przedmiotowej sprawie, gdyby Sąd I instancji nie dokonał sprzecznych z prawem procesowym ustaleń co do charakteru działalności skarżącego, musiałby dokonać znacznie szerszej oceny całego postępowania. Wynik takiej oceny mógłby spowodować wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, co tłumaczy wpływ uchybień procesowych na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższą zasadę Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się do podnoszonych w niej zarzutów.
W rozpatrywanej sprawie zawarte w skardze kasacyjnej żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji należy uznać za niezasadne.
Przede wszystkim trzeba mieć na względzie, że zaskarżony wyrok uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia będzie konieczność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji "od początku tj. najpierw przez organ pierwszej instancji, a po ewentualnym wniesieniu odwołania przez uprawniony podmiot, przez organ drugiej instancji.
Uzasadniając uchylenie decyzji administracyjnych wydanych w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w motywach wyroku podkreślił, że organy administracji dokonały kwalifikacji rodzaju przewozu wykonywanego przez skarżącego przewoźnika przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na podstawie zeznania samego przewoźnika, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Sąd ten dostrzegł także, że istotnym elementem dla dokonania kwalifikacji rodzaju przewozu powinna być analiza treści umowy łączącej skarżącego przewoźnika z Zarządem Gminy [...].
W sytuacji, gdy Sąd administracyjny I instancji, rozpoznając skargę stwierdzi, że organy administracyjne nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, Sąd ten zobowiązany jest z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wydania orzeczenia o charakterze kasacyjnym.
Z tej przyczyny w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 80 i art. 77 kpa, a więc zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest prawnie nieuzasadniony.
O ile jednak samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji należy uznać za odpowiadające prawu, to uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznej jego części uznać trzeba za błędne.
Przede wszystkim – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej – w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia czy organy administracji ustaliły go w sposób nie budzący wątpliwości i w zgodzie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dokonując kontroli w zakresie zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z obowiązującym prawem, Sąd musi mieć na względzie, że kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, wyrażona w art. 80 kpa, wyłącza możliwość dokonania przez Sąd odmiennej niż organ orzekający oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów, na których oparto decyzję, chyba że organ ocenił dowody w sposób dowolny.
W rozpatrywanej sprawie uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd najpierw dostrzegł, że nie zostało przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwalające zakwalifikować przewóz wykonywany przez przewoźnika J. S. jako przewóz regularny specjalny, a ponieważ kwalifikacji takiej organy dokonały wyłącznie na podstawie zeznania samego pracownika, a następnie Sąd dokonał własnej, odmiennej oceny zebranego przez organy materiału dowodowego i w konsekwencji zakwalifikował wykonywany przewóz jako wahadłowy.
Niedopuszczalnym było dokonywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważań na tle nieustalonego jeszcze dostatecznie w sprawie stanu faktycznego. Bez dokonania dodatkowych ustaleń, których brak dostrzegł Sąd I instancji, nie można było również wskazywać organowi nowej, odmiennej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wadliwie zatem Sąd wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skontrolowany i rozpatrywany przewóz spełnia wszystkie cechy przewozu wahadłowego w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.