Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 722/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi E. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. E. D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. D. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2020 r. odmówił E. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad mężem K. D. w okresie od 1 listopada 2019 r., wskazując że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek zawartych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.".
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. D. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekło o: 1) uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości;
2) przyznaniu E. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad K. D. na okres od 1 maja 2020 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie 1.830 zł miesięcznie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo poprzestał na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., podczas gdy w sprawie należało uwzględnić interpretację systemową oraz celowościową.
Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę na fakt pobierania przez E. D. specjalnego zasiłku dla opiekuna oraz treść oświadczenia z dnia 31 maja 2020 r., w którym strona stwierdziła, że z chwilą wydania pozytywnej decyzji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 1.830 zł, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego (w kwocie 620 zł). Nadto, w oświadczeniu z dnia 18 czerwca 2020 r., złożonym wraz z odwołaniem strona wskazała, że opiekuje się mężem. Z tego tytułu ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego rezygnuje na rzecz decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem K. D. Powyższe okoliczności powodują, że w sprawie nie może mieć zastosowania wprost przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., ponieważ zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego obliguje skarżącą do dokonania wyboru jednego ze świadczeń.
Prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. obliguje skarżącą do wyboru jednego ze świadczeń, co strona uczyniła.
W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało E. D. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad K. D. od 1 maja 2020 r. do 28 lutego 2022 r. Jednocześnie organ wskazując na art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, że E. D. ma przyznane decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. prawo do zasiłku dla opiekuna na K. D. oraz treść oświadczenia strony z dnia 18 czerwca 2020 r., organ I instancji winien wyeliminować decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. z obrotu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. D. zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w części dotyczącej pkt 2 w zakresie, w jakim organ nie przyznał jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem K. D. w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 24 ust 2a u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności - czyli nie od 1 listopada 2019 r., lecz od 1 maja 2020 r., czyli od miesiąca następującego po dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w dniu 30 kwietnia 2020 r. pomimo, że skarżąca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła przed upływem trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co nastąpiło 26 lutego 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że skarżąca spełniła przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto Sąd przytoczył treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i stwierdził, że skoro ustawodawca przewidział w ww. przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń.
Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.
W ocenie Sądu nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać.
Zdaniem Sądu, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, chyba że w sprawie zachodzi wyjątek, o którym stanowi art. 24 ust. 2a u.ś.r.
W rozpatrywanej sprawie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, mocą którego mąż skarżącej K. D. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do 28 lutego 2022 r. i niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2022 r. (data powstania całkowitej niezdolności do pracy – nie da się ustalić, data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała 1 listopada 2019 r.) zostało wydane w dniu 26 lutego 2020 r. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 kwietnia 2020 r. wynika zaś, że wniosek, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie z dnia 26 lutego 2020 r., złożono w dniu 12 listopada 2019 r. Ponadto, skarżąca w dniu 30 kwietnia 2020 r., a więc z zachowaniem trzymiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 24 ust. 2a u.ś.r., złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad K. D. Tym samym okoliczność, że dopiero w dniu 31 maja 2020 r. E. D. złożyła oświadczenie, że z chwilą wydania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może prowadzić do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2020 r., a więc od miesiąca, w którym strona dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego.
Co prawda organ II instancji prawidłowo ocenił, że strona skarżąca spełnia przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nie dostrzegł, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy winien mieć zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r., a nie jak błędnie wskazano w zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 2 u.ś.r. Fakt, że dopiero w dniu 31 maja 2020 r. skarżąca dokonała wyboru świadczenia, nie może prowadzić do negatywnych dla strony skutków prawnych, zwłaszcza gdy się weźmie się pod uwagę okoliczność, że organ pierwszej instancji wadliwie odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., strona nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 24 ust. 2a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyjął więc, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie E. D. wnioskowanego świadczenia począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres obejmujący miesiące listopad 2019 r. - kwiecień 2020 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Skład orzekający podzielił pogląd sądów administracyjnych, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku. W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca, tak jak w rozpatrywanej sprawie, warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.
Zwrócono uwagę, że znana jest mu wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Jednakże jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego.
Wobec tego, skoro skarżąca oświadczyła, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, to organ powinien potraktować je jako wymaganą w rozumieniu art. 155 K.p.a., zgodę strony na uchylenie w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.
Na zakończenie rozważań Sąd wskazał, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r. składa się z kilku nierozdzielnych elementów, jak np. data początkowa świadczenia, jego wysokość, okres, na jaki przyznaje się świadczenie. Wszystkie te elementy decyzji rozstrzygającej istotę sprawy są konsekwencją przyznania uprawnienia do otrzymania świadczenia. W tym kontekście, termin początkowy przyznania świadczenia, nie może być uznany za orzeczenie częściowe w postępowaniu odwoławczym, szczególnie że strona w odwołaniu kwestionowała rozstrzygnięcie o odmowie przyznania jej uprawnienia.
W związku z powyższym Sąd nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 2 w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia, jak oczekiwała tego strona skarżąca, lecz orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy istniały podstawy do ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od maja 2020 r., tj. miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wskutek złożenia w dniu 31 maja 2020 r. oświadczenia skarżącej o rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego zatem, zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 24 ust. 2 u.ś.r.;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. jak i nie było podstaw do uchylenia decyzji organu II instancji w całości, gdyż decyzja ta składała się z dwóch punktów, tj. pkt 1 który uchylał decyzję organu I instancji w całości i pkt 2, w którym Kolegium w powyższym zakresie orzekło co do istoty sprawy i przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad K. D. na okres od dnia 1 maja 2020 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie 1.830 zł miesięcznie, podczas gdy skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 2 i tylko w zakresie w jakim Kolegium nie przyznało jej prawa w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r., w następstwie czego Sąd I instancji uchylając decyzję w całości uchylił ją również w części, w której była ona prawidłowa.
Wskazując na powyższe wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie:
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia;
- 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych;
- 4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniosła o jej oddalenie oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) oraz przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r.). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w okolicznościach tej sprawy w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zwrócić należy uwagę, że poza sporem pozostaje kwestia, że E. D. spełnia określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi i Sąd I instancji dotyczy natomiast ustalenia daty, od której świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane, z uwagi na zbieg tego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był przyznany stronie w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W konsekwencji spór dotyczy tego czy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., czy też art. 24 ust. 2a u.ś.r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca w dniu 30 kwietnia 2020 r., a więc z zachowaniem trzymiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 24 ust. 2a u.ś.r., złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad K. D. Tym samym okoliczność, że dopiero w dniu 31 maja 2020 r. strona złożyła oświadczenie, że z chwilą wydania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może prowadzić do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2020 r., a więc od miesiąca, w którym skarżąca dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi datą istotną z punktu widzenia ustalenia prawa do świadczenia jest natomiast data złożenia wniosku wraz z kompletem dokumentów. Skarżąca złożyła oświadczenie, w którym rezygnuje z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem dopiero w dniu 31 maja 2020 r. Wcześniej pobierała specjalny zasiłek dla opiekuna, nie zrezygnowała z niego, w obrocie prawnym nie funkcjonowała ostateczna decyzja o wygaszeniu tego prawa. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowo nie zastosowano art. 24 ust. 2a u.ś.r. z uwagi na fakt, że upływ okresu 3 miesięcy począwszy od 26 lutego 2020 r., tj. daty wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji) nastąpił w dniu 26 maja 2020 r., a oświadczenie skarżącej zostało złożone w dniu 31 maja 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, szczegółowo przedstawione w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, dodatkowo zwracając uwagę że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, o czym stanowi art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten, w zakresie, w jakim odnosił się do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP.
W konsekwencji, z dniem 2 stycznia 2009 r. dodany został do ustawy przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uzyskania świadczenia nie od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, lecz począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 190/20; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie utrwalony jest natomiast pogląd, zgodnie z którym jakkolwiek niedopuszczalne jest jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, to wspomniany przepis nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Warto przy tym wskazać, że dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
W niniejszej sprawie E. D. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 30 kwietnia 2020 r. i dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia, dostatecznie wyrażając swoją wolę w tym zakresie. Istotnie, dopiero oświadczenia z dnia 31 maja 2020 r. i 18 czerwca 2020 r. zawierają w swojej treści jednoznaczną deklarację, że z chwilą wydania pozytywnej decyzji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 1.830 zł wnioskodawczyni rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie 620 zł, jednakże należało je traktować jako kontynuację żądania zawartego we wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego intencje skarżącej nie powinny budzić wątpliwości, że wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona już wówczas dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego, wskazując że na skutek informacji uzyskanej od pracownika organu w marcu 2020 r. ubiegała się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który wynosi 620 zł. Swoje stanowisko E. D. podtrzymała w piśmie z dnia 18 maja 2021 r. złożonym do organu I instancji, w którym zaznaczyła, że ma przyznane prawo do świadczenia w wysokości 620 zł i w związku z tym zwraca się o wyjaśnienie czy ma złożyć oświadczenie o rezygnacji z niego, ponieważ przysługuje jej świadczenie w wysokości 1.820 zł. Treść sformułowanych żądań świadczyła zatem o tym, że skarżąca miała świadomość występującego zbiegu uprawnień, a ponadto wyrażała gotowość i wolę zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zauważyć przy tym należy, że z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie postępowania administracyjnego organ I lub II instancji wyjaśniał stronie zasady otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu uprawnień, w tym daty początkowej jego przyznania (art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r.). Trudno natomiast oczekiwać od strony znajomości złożonej kwestii rozwiązań przy zbiegu uprawnień.
Zarzut skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że istniały podstawy do ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od maja 2020 r., tj. miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wskutek złożenia w dniu 31 maja 2020 r. oświadczenia skarżącej o rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zatem niezasadny. Zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, powinien znaleźć art. 24 ust. 2a u.ś.r., gdyż wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego E. D. złożyła w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia z dnia 26 lutego 2020 r. o stopniu niepełnosprawności K. D. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi właściwie ocenił, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego składa się z kilku nierozdzielnych elementów, jak np. data początkowa świadczenia, jego wysokość, okres, na jaki przyznaje się świadczenie.
Wszystkie te elementy decyzji rozstrzygającej istotę sprawy są konsekwencją przyznania uprawnienia do otrzymania świadczenia. W tym kontekście, termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe w postępowaniu odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, ponownie rozpoznając sprawę, nie mogłoby zatem orzec na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i postanowić wyłącznie o początkowej dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże rozważania Sądu I instancji w tym zakresie są niepełne.
Zauważyć bowiem należy, na co wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja Kolegium składała się z dwóch punktów, tj. pkt 1), który uchylał decyzję organu I instancji w całości i pkt 2), w którym Kolegium w powyższym zakresie orzekło co do istoty sprawy i przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad K. D. na okres od dnia 1 maja 2020 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie 1.830 zł miesięcznie. W skardze skarżąca zakwestionowała natomiast powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 2 i tylko w zakresie w jakim organ odwoławczy nie przyznał jej prawa w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji powinien odnieść się nie tylko do konieczności uchylenia w całości pkt 2 decyzji z uwagi na wadliwie określony termin początkowy przyznanego świadczenia oraz brak możliwości uznania tego elementu decyzji za orzeczenie częściowe, ale również przedstawić argumentację świadczącą o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, który nie był objęty zarzutem skargi.
Uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w tym zakresie i niewyjaśnienie przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a zatem również w zakresie pkt 1, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tylko takie w związku z uregulowaniem zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Taka ocena to wynik uznania za zasadne stanowiska Sądu I instancji, że termin początkowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny ma bowiem na względzie, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, o której mowa w powołanym przepisie składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo" (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 138, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47).
Ponadto, nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w tym przepisie. Między innymi nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w I instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 138 oraz powołane tam orzecznictwo).
Na skutek dostrzeżonych przez Sąd I instancji uchybień, w zakresie pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, należało wobec powyższego wyeliminować z obrotu prawnego również jej pkt 1. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji nie zawierałaby bowiem w swej treści rozstrzygnięcia jednego z niezbędnych elementów, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i obarczona byłaby wadą nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na poparcie argumentacji świadczącej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, o naruszeniu przepisów postępowania, odwołało się co prawda do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2504/20, jednakże zauważyć trzeba, że przedstawione w powołanym orzeczeniu stanowisko zapadło w innym stanie faktycznym, a rozstrzygnięcia organów odwoławczych oparte były o inną podstawę prawną. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w wyroku tym wyrażono pogląd, że możliwość uchylenia decyzji w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. istnieje w przypadkach, w jakich możliwe jest zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli uchylenie decyzji w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Wobec powyższego na uwzględnienie nie zasługiwał zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.