Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1230/09 (dalej wyrok z 26 listopada 2009 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2008 r.) Prezydent Miasta Ż. (dalej Prezydent) na podstawie art. 144, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm., dalej u.g.n. bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami) i uchwały nr [...] Rady Miejskiej Ż. z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej (dalej Uchwała) ustalił opłatę adiacencką w wysokości ogółem 1533 zł, którą zobowiązani są uiścić M. T. i W. T., dla nieruchomości położonej w Ż. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...], w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanym z wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy[...]; określił, że owa opłata płatna jest jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.
Prezydent ustalił, że nieruchomość, stanowiąca własność M. T. i W. T., położona w Ż. przy ul. [...], przeznaczona była do końca 2002 r. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne ([...]) na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. Ż., zatwierdzonego uchwałą nr [...] w Ż. z dnia [...] grudnia 1985 r., który w myśl przepisu art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r. W 2005 r. wybudowano sieć wodociągową w ulicy [...] na odcinku od nr [...] do nr [...], w ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i w ul. [...] na odcinku od ul. [...] do nr [...] (odbiór końcowy w dniu [...] sierpnia 2005 r.). Wybudowanie sieci wodociągowej spowodowało wzrost wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr [...] o pow. 947 m2, w obr. [...], co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego z [...] września 2007 r., sporządzona na zlecenie Prezydenta Miasta Ż. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica między wartością nieruchomości, określoną przed wybudowaniem sieci wodociągowej a wartością nieruchomości po jej wybudowaniu, stosownie do Uchwały z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Rady Miejskiej Ż., dla działki o pow. 700 m2 stanowi kwotę 5110 zł. Zgodnie Uchwałą, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30 %, co z powyższej kwoty stanowi opłatę w wysokości 1533 zł (opłata adiacencka).
Zgodnie z art. 148 b ust. 2 u.g.n., właściwy branżowy podmiot stwierdził, że dla owej nieruchomości zostały stworzone warunki do wykonania przyłączy i na wniosek właściciela nieruchomości określono miejsce, w którym może być włączone przyłącze. Pismem z dnia [...] września 2007 r. szczegółowo poinformowano Stronę o możliwości uzgodnienia terminu i formy spłaty należności, z których strona nie skorzystała.
Odwołanie wnieśli M. T. i W. T. podnosząc, że decyzja z [...] listopada 2008 r. jest sprzeczna z Uchwałą z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Rady Miasta Ż. - decyzję wydał Prezydent Miasta Ż. zamiast Zarząd Miasta Ż. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2009 r.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ż. z [...] listopada 2008 r. uznając, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium stwierdziło, że właściwość rzeczową organu w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanym z wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy [...] należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania. W dacie podjęcia przez Radę Miejską w Ż. Uchwały nr [...] tj. w dniu [...] czerwca 2001 r., organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej decyzją był Zarząd Miasta Ż. W związku ze zmianą w strukturze administracji publicznej organem, na który przeszła kompetencja Zarządu Miasta o podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej decyzją, jest obecnie wójt, burmistrz i prezydent miasta.
Nowelizacji dokonano ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zm.), która wprowadziła w miejsce kolegialnych organów wykonawczych gmin (zarządów), organy jednoosobowe: wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Zgodnie z ustawą, organem wykonawczym gminy, której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium danej gminy jest burmistrz (art. 26 ust. 3 u.s.g.), a w mieście liczącym powyżej 100 tys. mieszkańców prezydent. Kwestionowana decyzja jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa - nie zachodzi bowiem sprzeczność między treścią Uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Rady Miejskiej w Ż. a obecnym brzmieniem art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. T. Skarżący zakwestionował właściwość Prezydenta Miasta Ż. do wydania decyzji w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej twierdząc, że jest to niezgodne z Uchwałą Rady Miasta Ż. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., gdyż decyzję wydał Prezydent Miasta Ż., zamiast upoważnionego na mocy Uchwały, Zarządu Miasta Ż. Uchwała stanowi wprost, że decyzje w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej może wydawać Zarząd Miasta Ż. lub może odstąpić od naliczenia opłaty adiacenckiej. Przepis ustawy mówiący o opłatach adiacenckich nie narzuca z góry ich pobierania, zostawia gminom dobrowolność. Zmiany w strukturze administracyjnej nie mogą wprowadzić automatyzmu w przypadku podejmowania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, gdyż narusza to zasadę zaufania Obywatela do działań organów państwowych - jedna osoba to nie siedem osób.
W związku z tym uchwała w sprawie poboru opłaty adiacenckiej na wniosek Prezydenta winna być podjęta ponownie i w przypadku powierzenia Prezydentowi jej wykonania jednoosobowo nie budziłaby wątpliwości. Obecnie nie wiadomo, czy Uchwała - przy obecnych zmianach struktury administracyjnej - jest zgodna z Konstytucją RP.
Motywując rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności podniósł, że skarżący W. T. nie kwestionuje zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej ani jej wysokości. Podnosi tylko, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z Uchwałą Rady Miasta Ż. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., gdyż decyzję wydał Prezydent Miasta Ż. zamiast Zarządu Miasta Ż. W związku z tym nie wiadomo, czy jest ona zgodna z Konstytucją RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko i argumentację organów obu instancji odnośnie tego, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wydana przez właściwy organ, którym jest Prezydent Miasta Ż. Rada Miasta Ż. w Uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej na poziomie 30%. W dacie podjęcia przez Radę Miejską w Ż. Uchwały, tj. w dniu [...] czerwca 2001 r., organem wykonawczym, właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją, był Zarząd Miasta Ż., o czym świadczy treść § 6 tejże uchwały: "Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta Ż.". W związku ze zmianą w strukturze administracji publicznej, organem, na który przeszła kompetencja Zarządu Miasta o podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, jest obecnie wójt, burmistrz i prezydent miasta.
Nowelizacji dokonano ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zm.) - która wprowadziła w miejsce kolegialnych organów wykonawczych gmin (zarządów), organy jednoosobowe: wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Aktualną treść art. 26 ustalił art. 43 pkt 15 lit. a-c ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984). W obecnym brzmieniu przepis art. 26 u.s.g., obowiązuje od dnia 27 października 2002 r. - od dnia wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r. Do tego dnia organem wykonawczym gminy był zarząd gminy. Uchwały Rady Miasta Ż. są aktami prawa miejscowego i obowiązują do czasu ich uchylenia lub zmiany, zgodnie z zasadą ciągłości systemu prawnego, który winien być pewny, niezależny od zmian organizacyjnych dotyczących organów uprawnionych do stanowienia aktów prawnych.
Uchwała z [...] czerwca 2001 r., jako akt prawa miejscowego, wydana została na podstawie ustawowego upoważnienia, tj. art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] "Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603"; winno być j.t. Dz.U. z 2000 nr 46 poz. 543): "Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały". Przepis ten upoważnił Radę Miasta Ż. wyłącznie do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu m.in. wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu przewodów i urządzeń wodociągowych. W żadnym wypadku nie upoważnił Rady do wskazania, w drodze uchwały, właściwego do orzekania w takiej sprawie organu wykonawczego. O właściwości rzeczowej organu w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanym z wybudowaniem sieci wodociągowej decyduje przepis prawa materialnego obowiązujący w dacie orzekania, tj. art. 145 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Tak więc ustawodawca w ww. art. 145 ust. 1 u.g.n. dokładnie określił, jaki organ może wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. Pozostawił mu również ocenę konieczności i słuszności naliczenia opłaty adiacenckiej - używając w tym przepisie określenia "może w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką". Organ wykonawczy Miasta Ż., jakim jest obecnie Prezydent, był organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Podobnie jak wcześniej Zarząd Miasta, mógł również skorzystać w tym względzie z prawa uznania, czy istnieją przesłanki do odstąpienia od ustalenia takiej opłaty wobec Skarżącego. Skoro tego nie uczynił, to właściciel nieruchomości obowiązany jest ją uiścić. Wojewódzki Sąd uznał, że obie decyzje są zgodne z prawem. Organy wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniły też przekonująco swe decyzje - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko.
Skargę kasacyjną od wyroku złożył W. T., reprezentowany przez radcę prawnego B. G., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając:
naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: uchwały nr "[...] Rady Miasta Ż." z dnia [...] czerwca 2001 r., a w szczególności § 6 Uchwały, przez jego niezastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, zgodnie zobowiązującymi przepisami.
Skarżący zarzucił wyrokowi WSA to, że uchwały nr "[...] Rady Miasta Ż." z dnia [...] czerwca 2001 r. nie została uchylona w całości ani w części, obowiązywała w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Stosownie do § 6 Uchwały, organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją, był Zarząd Miasta Ż. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował wskazanej Uchwały, a w szczególności przepisu § 6.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Kasator jednoznacznie wskazał jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego – przepisów uchwały nr "[...] Rady Miasta Ż." z dnia [...] czerwca 2001 r., a w szczególności § 6 Uchwały, przez jego niezastosowanie. Ten zarzut kasacyjny należy postrzegać jako oparty na podstawie opisanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (mimo jego nie wskazania w skardze kasacyjnej), który dotyczy wyłącznie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten należy ocenić jako chybiony, bowiem ani organy administracji obu instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stosowali uchwały nr "[...] Rady Miasta Ż." z dnia [...] czerwca 2001 r., lecz wyłącznie uchwałę nr [...] Rady Miejskiej Ż. z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (k. 1-1v akt administracyjnych) i tylko tę Uchwałę powoływali w: decyzji z [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta Ż.; decyzji z [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest bardzo skąpe, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organy obu instancji nie pominęły postanowień Uchwały. W szczególności prawidłowo zastosowały stawkę 30 % w tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu przewodów i urządzeń sieci wodociągowej (§ 1tiret drugie Uchwały).
Nie doszło do pominięcia § 6 Uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, może być podnoszone w postępowaniu ze skargi kasacyjnej (pkt III. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 nr 1 poz. 1 s. 39). W istocie tak rozumiany zarzut opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mimo bowiem sporów, w doktrynie przyjmuje się w przekonujący sposób, że normy ustrojowokompetencyjne, należą do szeroko pojmowanego prawa materialnego i winny być formułowane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (W. Piątek "Podstawy prawne skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym" maszynopis rozprawy doktorskiej Poznań 2009 s. 164-165 i przywołane przez Autora poglądy doktryny i orzecznictwa).
W sprawie nie doszło do naruszenia § 6 Uchwały. Uchwała nr [...] została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm., dalej u.s.g.) w zw. z art.145, art. 146 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.). Jest zatem aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946) i art. 40 ust. 1 u.s.g. (E. Mzyk w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 516 uw. 2).
W związku z tym Uchwała podlega wykładni jak źródło prawa, wchodzące w skład systemu prawa. W dacie podjęcia Uchwały, obowiązywał art. 145 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym zarząd gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym to ustawodawca, a nie Rada Miejska Ż., ustanowiła w dacie podjęcia Uchwały, kompetencje dla zarządu gminy dla ustalenia w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2002 r. nr 113 poz. 984, dalej ustawa o bezpośrednim wyborze wójta), dnia 27 października 2002 r. zmianie uległ w szczególności ustęp 1 art. 145 u.g.n. (art. 77 pkt 4 w zw. z art. 102 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta).
Zgodnie z nowym brzmieniem art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Tym samym – począwszy od dnia 27 października 2002 r. – organem wyłącznie właściwym do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, był w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ż. (art. 145 ust. 1 u.g.n. - j.t. Dz.U. 2000 nr 46, poz. 543 ze zm.). Właściwości tej nie zmieniał § 6 Uchwały. Prawidłowa wykładnia systemowa nakazywała, wraz z wejściem w życie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, zastępującej dotychczasowy organ gminy w postaci zarządu gminy, wójtem (przy czym ilekroć w ustawie [o samorządzie gminy] mowa jest o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta; art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. w brzmieniu nadanym przez art. 43 pkt 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta), by we wszystkich wcześniej uchwalonych aktach prawa, począwszy od dnia 27 października 2002 r., gdzie wskazywano jako organ wykonawczy zarząd gminy, każdocześnie rozumieć wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta.
Dla prawidłowej wykładni art. 145 u.g.n. i Uchwały, nie trzeba było zatem nowelizować Uchwały, a zwłaszcza jej § 6. Zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego – w tym w postaci wskazanej w skardze kasacyjnej.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.