Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 881/16

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2453/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi A. W., C. W., A. C., L. Z., T. Z., Z. J. i C. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - po rozpatrzeniu wniosków A. W., B. M., W. K., J. M., W. M., J. M., B. R., M. L., K. K., S. C., J. M., L. P., W. J., J. M., S. O., T. L. i L. Z. - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego W. - Dział Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r., nr [...] stwierdzające, że nieruchomość ziemska Folwark [...] i Osiedle [...] o powierzchni ogólnej [...] ha [...] m2, położona w gminie Z. powiatu [...], stanowiąca własność F. Z., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 1322-1324/94, 985-987/95, 1203/95, 1272/95 oddalił skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

A. C., A. W. i C. W. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wznowienia postępowania - a następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 904/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra z dnia [...] września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2004 r.

Uzasadnił, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania twierdzeń wnioskodawców odnośnie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nieprzeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia (i ewentualnego zweryfikowania) okoliczności podnoszonych przez stronę a mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1026/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C., C. W. i A. W., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2006 r. W ocenie Sądu organ nie przeanalizował, czy z uwagi na rodzaj gruntów wchodzących w skład nieruchomości, grunty te podlegały faktycznie przejęciu na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu o reformie rolnej, czy może też w całości lub też częściowo, na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.).

W ocenie Sądu dokonując tej analizy organ musi wziąć pod uwagę to, że w dniu 1 września 1939 r. nie istniała jedna nieruchomość, lecz faktycznie dwie. Przy czym wobec treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1951 r., każda z tych nieruchomości winna być osobno przeanalizowana, czy podpada i ewentualnie w jakiej części pod dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, czy też pod dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej.

Ponadto stwierdził, że w toku postępowania wznowieniowego doszło do naruszenia art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa. Podstawą wznowienia tego postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a od dnia doręczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r. upłynęło 5 lat. Zgodnie więc z art. 146 § 1 kpa nie może nastąpić już uchylenie tej decyzji. Organ uznając, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 151 § 2 kpa, winien był odmówić wydania żądanej we wniosku o wznowienie postępowania decyzji, a nie wydawać decyzję o odmowie uchylenia decyzji Ministra.

Dodał, że nie wszystkie osoby, bądź ich następcy prawni, mające przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 1994 r. brały udział w postępowaniu wznowieniowym i w ten sposób zostały pozbawione możliwości obrony swych praw. Organ winien ustalić aktualne adresy tych osób, bądź też ich spadkobierców i prowadzić postępowanie z ich udziałem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadnił, że podstawą wznowienia w sprawie jest art. 145 § 1 pkt 5 k p a., a okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 74/11).

W niniejszej sprawie nowym dowodem jest "Protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony dnia [...] maja 1951 r. w sprawie przejęcia pod zarząd państwowy nieruchomości państwowej [...] vel [...] i Osiedle [...], po byłym właścicielu Z. F., położonej na terenie osady [...], gmina Z., pow. [...]", który dotyczy przekazania nieruchomości Nadleśnictwu Państwowemu L. W protokole wskazano, że wymienione gospodarstwo nie nadaje się na parcelację lub też uprawę rolną. Przytoczono stanowisko komisji, która orzekła, że "grunty folwarku [...] vel [...] nadają się tylko na zalesienie. Skoro protokół zdawczo-odbiorczy, stanowiący przesłankę wznowienia został sporządzony [...] maja 1951 r., to jako dowód wytworzony po wydaniu orzeczeń z lat 1949-1950 r.. nie mógł być wzięty pod uwagę przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej prowadzącego w stosunku do tych orzeczeń postępowanie nieważnościowe, zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, badając prawidłowość orzeczeń z 1949-1950 r., mógł oceniać te orzeczenia pod kątem prawidłowego wykazania w nich przesłanek uznania tych nieruchomości za podlegające przejęciu na cele reformy rolnej, w tym także przesłanki dotyczącej możliwości przeznaczenia nieruchomości na określone cele. Protokół z 1951 r. nie mógł mieć jednak kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r., ponieważ wyklucza on możliwość przeznaczenia nieruchomości na nie wszystkie cele, a jedynie na wskazane w art. 1 ust. 2 pkt a)-c) dekretu (upełnorolnienie i tworzenie gospodarstw rolnych, tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej). Minister stwierdził ponadto, że skoro organy w postępowaniu zakończonym orzeczeniami z lat 1949-1950 nie zajmowały się sprawą leśnego charakteru nieruchomości, ani przydatnością tej nieruchomości na cele reformy rolnej (zagadnieniami, których dotyczył protokół z 1951 r.), to Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w postępowaniu nieważnościowym nie mógł badać tych zagadnień, gdyż byłoby to tożsame z dokonaniem nowych ustaleń faktycznych i wykroczeniem poza uprawnienia organu nadzorczego.

Tym samym żadnego znaczenia w tym postępowaniu nie mógł mieć protokół zdawczo-odbiorczy z 1951 r., który nie mógł być istotnym dowodem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Dlatego te w ocenie organu nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tym samym nie ma podstaw, aby w wyniku wznowienia prowadzić postępowanie co do istoty sprawy. Przeszkodą prowadzenia postępowania co do istoty jest również upływ pięcioletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09).

Organ powołał art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie ustalono, że podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zachodzi, to nie należy odmawiać uchylenia dotychczasowej decyzji, ale odmówić stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/06).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], podtrzymując dotychczasową argmentację.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W., C. W., A. C. i L. Z., zaskarżając ją w całości, zarzucając zaskarżonej decyzji:

I/ naruszenie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ, że wymieniony przepis znajdował zastosowanie do wszelkich nieruchomości ziemskich o powierzchni przekraczającej 100 ha, w sytuacji gdy Folwark [...] vel [...] i Osiedle [...] nie była nieruchomością ziemską o charakterze rolnym - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II/ naruszenie art. 1 ust. 2 lit d) i e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że nie istniały przeszkody, by grunty nieruchomości Folwark [...] vel [...] i Osiedla [...] mogły być przeznaczone na potrzeby wymienione w art. 2 ust 1 lit. d) i e) powołanego dekretu, podczas gdy zawarte w Protokole zdawczo - odbiorczym z dnia [...] maja 1951 r. zapisy jednoznacznie stwierdzają, że ww. grunty nie nadają się na parcelację lub też uprawę rolną oraz, że grunty Folwarku [...] vel [...] nadają się tylko na zalesienie;

III/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący nowych okoliczności, tj. dowodu w postaci Protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] maja 1951 r., poprzez uznanie przez organ, że okoliczność ta nie mogła być istotnym dowodem w sprawie.

Ponadto skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli C. M., Z. J. i T. Z. Zostały one zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt: I SA/Wa 2454/14, I SA/Wa 2455/14 i I SA/Wa 2456/14.

Skarżący zarzucili, że uzasadnienie decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazuje, że w toku postępowania organ nie odniósł się w sposób bezpośredni do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., w którym Sąd zwraca uwagę na to, że protokół zdawczo-odbiorczy z 1951 r. nie został przez organ dokładnie zanalizowany, jako nowy materiał dowodowy w sprawie.

Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że w dniu 1 września 1939 r. nie istniała jedna nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha [...] m2, lecz faktycznie istniały dwie odrębne nieruchomości, co organ ocenił arbitralnie.

Odpowiadając na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg. Organ nie stwierdził podstaw do zmiany zajętego stanowiska.

Postanowieniami z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2454/14 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 2453/14, I SA/Wa 2454/14, I SA/Wa 2455/14 i I SA/Wa 2456/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi stwierdził, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarówno w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej, że przedłożony do akt sprawy dokument, w postaci opisanego wyżej protokołu zdawczo-odbiorczego z 1951r., który stanowi nowy dowód w sprawie uzasadniający wznowienie postępowania, nie mógł być jednak wzięty pod uwagę przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który to organ prowadził postępowanie nadzorcze zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1994r.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r., prowadzone było w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1050r. utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] stycznia 1949r., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Nie budzi zaś wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym. Ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych.

Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym sprawy. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego Sąd ten podkreślił, że skoro ocena legalności decyzji może być dokonana wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem tych decyzji, to oznacza, że stanowiący podstawę wznowienia protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...] maja 1951r., jako wytworzony po dacie wydania kontrolowanych decyzji, nie mógł być wzięty pod uwagę przez prowadzącego postępowanie nadzorcze Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który wydał decyzję z dnia [...] czerwca 1994r.

Sąd I instancji podkreślił, że wskazana konkluzja, ma decydujące znaczenie dla oceny prawnej okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i przesądza, że pozostałe argumenty wskazane w tym przedmiocie przez organy administracji pozostają bez wpływu na prawidłowość dokonanego w tej sprawie rozstrzygnięcia i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżący, T. Z., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił

I/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 w. zw. z art. 151 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, na skutek przyjęcia, że przedłożony do akt sprawy dokument w postaci protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] maja 1951 r., który stanowił nowy dowód w sprawie, uzasadniający wznowienie postępowania, nie mógł być wzięty pod uwagę przez organ administracji, co nastąpiło wskutek braku dokonania wnikliwej analizy w/w dokumentu i całkowitego pominięcia, iż w przedmiotowym protokole zamieszczono wzmiankę, że miejsce pobytu F. Z. nie jest znane, co wskazuje, że postępowanie zakończone decyzjami z lat 1949 i 1950 toczyło się bez wymaganego wniosku F. Z., którego organ traktował jako właściciela nieruchomości Folwark [...] vel [...] i Osiedle [...], zatem postępowania te obarczone były kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie nieważności w/w decyzji, bowiem gdyby F. Z. wystąpił ze stosownym wnioskiem, jego adres musiałby być organowi znany, ponadto z rozdzielnika w/w wymienionych decyzji nie wynika aby decyzje z lat 1949 i 1950 były doręczone F. Z., co tyko potwierdza, iż nie złożył on wniosku o stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości nie podpadają pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;
2. 2) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 w. zw. z art. 151 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, na skutek przyjęcia, że protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] maja 1951r., nie mógł być wzięty pod uwagę oraz poprzez brak rozpatrzenia w/w protokołu w sposób wyczerpujący, w sytuacji gdy protokół ten jedynie potwierdzał stan istniejący w dacie wydania decyzji z 1950r., tj., że przejęte na własność Skarbu Państwa grunty nie nadawały się na parcelację lub też uprawę rolną oraz, że grunty Folwarku [...] vel [...] nadają się tylko na zalesienie, ponadto z uwagi na krótki czasokres dzielący decyzję z dnia [...] marca 1950r. i sporządzenie w/w protokołu, tj. 14 miesięcy, brak jest podstaw by uznać, iż stan przejętych nieruchomości na dzień wydania kwestionowanych decyzji był inny od stwierdzonego w protokole z 1951 r.
3. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 5 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN-u z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 5l), poprzez oddalenie skargi, co jest równoznaczne z przyjęciem, iż prowadzenie przez organ postępowania z urzędu, pomimo braku wniosku właściciela (F. Z. względnie E. N.) o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie ma wpływu na ważność decyzji, podczas gdy postępowanie to mogło zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela, zaś brak wniosku skutkował nieważnością decyzji wydaną przez organ z urzędu.
4. 4) art. 151 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 146 § 1, art. 149 § 2 i art. 39 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka w postaci upływu pięcioletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, uniemożliwiającego uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, w sytuacji gdy zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniach zaskarżonych orzeczeń nie poczynili żadnych ustaleń w przedmiocie doręczenia stronom decyzji z [...] czerwca 1994r., ani nie wskazali kiedy upłynął pięcioletni termin o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., co więcej w aktach postępowania zakończonego decyzją z 1994r. brak jest pokwitowań doręczenia decyzji stronom czy też dowodu ogłoszenia przedmiotowej decyzji, zatem brak było podstaw by przyjąć, iż w niniejszej sprawie upłynął pięcioletni termin, uniemożliwiający prowadzenie postępowania co do istoty sprawy;
5. 5) art. 153 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wobec przyjęcia, iż zarówno organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny byli związani stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1026/06), jakoby od dnia doręczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej upłynęło pięć lat i uniemożliwiało to uchylenie tej decyzji, podczas gdy ani organ administracji ani WSA nie poczynili w tym zakresie żadnych ustaleń, ponadto stanowisko wyrażone przez WSA nie było oceną prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a jedynie błędnym ustaleniem faktycznym, nieznajdującym żadnego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co w żadnym stopniu nie zwalniało organu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznających sprawę po wydaniu orzeczenia przez WSA w 2006 r. od poczynienia w tym zakresie własnych ustaleń;
6. 6) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 149 § 2 i art. 145 5 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organ administracji prowadzącego postępowanie w trybie wznowieniowym pełnego zbadania istoty sprawy, co stanowiło konsekwencję chybionego przyjęcia, iż w postępowaniu nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy z dowodu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania jawiły się nowe istotne okoliczności, istniejące w dacie wydania decyzji, a nieznane dotąd organowi, tj.: brak wniosku F. Z., względnie E. N. o stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości nie podpadają pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rodzaj gruntów wchodzących w skład nieruchomości Folwhrk [...] vel [...] i Osiedle [...], który wykluczał przejęcie w/w gruntów na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ponadto wskutek nieuprawnionego uznania, iż upłynął pięcioletni termin od dnia doręczenia decyzji z 1994r.;
7. 7) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zastosowania się przez organ administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1026/06) odnośnie konieczności przeprowadzenia pogłębionej analizy dwóch odrębnych nieruchomości gruntowych, stanowiących własność E. N. i F. Z. i ustalenia czy podpadają one i ewentualnie w jakiej części pod dekret z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, czy też pod dekret z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nadto wobec stwierdzenia przez organ, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na wyszczególnienie powierzchni użytków każdego rodzaju odrębnie dla dwóch przedmiotowych nieruchomości, w sytuacji gdy organ zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dopuszczenia dowodów mogących przyczynić się do jego wyjaśnienia, chociażby lotniczej dokumentacji fotograficznej przedmiotowych gruntów, pochodzącej z przełomu lat 40'tych i 50'tych, znajdującej się w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie;
8. 8) art. 134 § 1, 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271), zwanej dalej: "przepisami wprowadzającymi", poprzez jedynie zdawkowe podanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż wyrokiem z dnia 20 lutego 1996r. (sygn. akt: II SA 1322-1324/94, 985-987/95, 1203/95, 1272/95), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1996r. oraz poprzez brak wskazania, czy organ administracji a następnie WSA, ewentualnie, w jakim zakresie byli związani stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 1996r., co uniemożliwia kontrolę merytoryczną zaskarżonego orzeczenia WSA, zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2013r. twierdzenia jakoby NSA we wskazanym wyroku przesądził, iż wszystkie działki wchodzące w skład przejętego majątku miały charakter rolny i tworzyły całość przekraczającą normy, którym to organ, w jego ocenie, był związany, w sytuacji, gdy stanowisko to dotyczyło jedynie gruntów, które poddano parcelacji rolnej (należących do E. N.), a nie całości przejętego majątku, ponadto stanowisko to nie było oceną prawną w rozumieniu art. 99 przepisów wprowadzających;
9. 9) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do skrótowego powtórzenia argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach oraz brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących, w ich istotnej treści.

II/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 146 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie upłynął pięcioletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, w sytuacji gdy zarówno organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalili z jaką datą nastąpiło ostatnie doręczenie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994r., ani czy decyzja została ogłoszone;
2. 2) art. 1 ust. 1 i ust. 2 lit. a,b,c,d,e oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944r., poprzez ich błędną wykładnię, w rezultacie przyjęcia, iż nieruchomość [...] vel [...] i Osiedle [...] były nieruchomościami ziemskimi podlegającymi przejęciu na cele reformy rolnej, pomimo faktu, iż po pierwsze każdy z tych majątków należał do innej osoby (F. Z. - jedna nieruchomość i E. N. - druga), po drugie w ich skład wchodziły głównie lasy, a po trzecie organ nie ustalił charakteru użytków rolnych wchodzących w skład każdego z majątków, traktują je tak samo jak Minister Rolnictwa i Reform Rolnych - tj. tak jakby należały tylko do jednej osoby i jakby charakter użytków nie miał żadnego znaczenia i na cele reformy rolnej można byłoby przejąć również nieruchomości całkowicie zalesione;
3. 3) art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944r., poprzez jego błędną wykładnię, w rezultacie przyjęcia, iż umowa sprzedaży dokumentowana aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1943r., rep. Notariusza T. K. na mocy której J. J. (spadkodawca Mandanta) nabył od E. N. trzy działki gruntu oznaczone nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha jest nieważna z uwagi na fakt, iż zgodnie z przytoczonym przepisem nieważne są prawne działy nieruchomości ziemskiej dokonane po 1 września 1939r., podczas gdy umowa sprzedaży nie była żadnym działem prawnym, bowiem podział nieruchomości na trzy działki [...],[...],[...] dokonany i zatwierdzony został przed 1 września 1939r., zaś sprzedaż nieruchomości (działek [...],[...],[...]) nie była jej działem, bowiem skutkowała jedynie zmianą podmiotu, któremu przysługiwała odtąd własność nieruchomości i z uwagi chociażby na obszar nieruchomości nie podlegały pod rzeczony dekret. W ocenie skarżącego z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością: gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok - stąd wniosek skarżącego o istotnym wpływie wymienionych powyżej naruszeń na zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania sądowego zachodzi:

1. 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2. 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3. 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4. 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5. 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6. 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny którejkolwiek z ww. okoliczności skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, mimo braku w tym zakresie wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przyczyna nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Należy stwierdzić, że przesłanki powyższego przepisu, tj. brak zdolności sądowej strony, zostały spełnione, ponieważ zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej przez Sąd I instancji, zostało skierowane do zmarłej uczestniczki postępowania H. K., a wobec awizowania przesyłki, przyjęto, że uczestniczka ta jest prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy, po zamknięciu, której zapadł wyrok. Okoliczność śmierci uczestniczki została ujawniona dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, a wynika ona z dostarczonego przez Urząd Stanu Cywilnego w C. skróconego odpisu zgonu tej osoby.

Dokument ten stwierdza, że uczestniczka postępowania, H. K. zmarła w dniu [...] sierpnia 2013 r. Oznacza to niewątpliwie istotną wadę decyzji organu II instancji, tj. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r., albowiem organ ten uznawał za stronę postępowania w jego toku osobę nieżyjącą, której polecił doręczyć wydaną przez siebie decyzję, przyjmując, że została ona doręczona wobec dokonania doręczenia zastępczego.

Oczywistym jest, że opisana wyżej sytuacja stanowiła o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i wyeliminowania z obrotu decyzji organu odwoławczego. Wymagało jednak rozstrzygnięcia, czy zasadnym było domaganie się przez stronę skarżącą stwierdzenia nieważności tej decyzji, czy też zachodziły przesłanki do jej uchylenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uchylić zaskarżoną decyzję wobec wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. W sprawie nie miał zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiący o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji, kiedy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że opisany stan faktyczny wpisuje się w hipotezę tego przepisu, w szczególności, by można było stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2), lub by została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4).

Śmierć strony była okolicznością nieznaną organowi, więc nie można przypisać jego działaniom rażącego naruszenia prawa. Nie można też przyjąć, że decyzja organu odwoławczego, jako skierowana do osoby nieżyjącej jest nieważna z mocy prawa. W sprawie nie doszło bowiem do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej (por. wyrok NSA z dnia 19.11.2015 r., sygn. akt II OSK 749/14). Adresatem decyzji o stwierdzenie nieważności nie była bowiem H. K. Podjęcie doręczenia jej natomiast przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., jakkolwiek jest uchybieniem procesowym, to nie stanowi o nieważności tej decyzji. Nie jest na obecnym etapie postępowania znana okoliczność, czy zmarła uczestniczka pozostawiła po sobie spadkobierców, a w konsekwencji, czy ich uprawnienia procesowe zostały naruszone, co mogłoby stanowić przesłankę wznowieniową. Dlatego też podstawą rozstrzygnięcia o uchyleniu omawianej decyzji jest naruszenie prawa procesowego, określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., co nie oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy będzie zwolniony od obowiązku ustalenia kręgu osób powołanych do spadku po zmarłej uczestniczce.

Biorąc pod uwagę zaistniały w sprawie charakter naruszenia prawa, który Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę z urzędu, brak było podstaw do rozpoznania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 186 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na podst. art. 203 pkt 1 p.p.s.a.