Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 783/13 po rozpoznaniu skargi J. Ł., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 12 sierpnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta W. z 22 lipca 2013 r. nr [...]
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 2 lipca 2013 r. J. Ł. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W.u o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem A. Ł. Do wniosku dołączył m.in. kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 21 kwietnia 2008 r. oraz oświadczenie, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako bezrobotny ponieważ sprawuje opiekę nad ojcem.
Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W.u decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił J. Ł. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r), który to przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 1548) i stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ wskazał, że ojciec wnioskodawcy jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Niepełnosprawność została orzeczona w dniu 29 lipca 2008 r. i istnieje według orzeczenia od 21 kwietnia 2008 r. Powstała zatem w wieku 77 lat. Fakt ten powoduje zdaniem organu, że wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z 12 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko tego organu.
W skardze złożonej do Sądu skarżący wskazał, że jest jedynym opiekunem niepełnosprawnego ojca, który z powodu swojego kalectwa nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Ojciec oczekuje nie tylko stałej opieki lekarskiej, ale też i całodobowej opieki ze strony skarżącego. W związku z tym skarżący zrezygnował z pracy jako rolnik. Przez powyższą decyzję odbierającą specjalny zasiłek opiekuńczy oraz ze względu na niski dochód z emerytury ojca (941,58 zł), skarżący nie jest w stanie utrzymać siebie i taty na takim poziomie, jakie wymaga jego leczenie i rehabilitacja.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że w sprawie tej nie orzekano o specjalnym zasiłku opiekuńczym, lecz o świadczeniu pielęgnacyjnym, bo pomimo wyjaśnień Ośrodka Pomocy Społecznej skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne.
Podczas rozprawy w dniu 30 stycznia 2014 r. skarżący podał, że do czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne. Składając 2 lipca 2013 r. wniosek jego intencją było uzyskanie świadczenia pieniężnego w związku z niepodejmowaniem pracy i opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Nie wiedział, że nastąpiła zmiana przepisów ustawy, a świadczenie w związku z opieką nad członkiem rodziny nazywa się obecnie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2014 r. wskazał, że organy orzekły w tej sprawie wbrew rzeczywistym intencjom skarżącego, którego zamiarem było uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Co prawda skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak okoliczności tej sprawy wskazują, że organy nie podjęły wystarczających kroków celem rzetelnego wyjaśnienia treści żądania strony. Zwłaszcza, że od 1 stycznia 2013 r. nastąpiła istotna zmiana w zakresie warunków przyznawania świadczeń opiekuńczych, a skarżący nie był świadomy dokonanych zmian, które usankcjonowały podział osób otrzymujących dotychczas świadczenie pielęgnacyjne na dwie grupy podmiotów: osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie nowych przepisów (art. 17 u.ś.r) i osób otrzymujących specjalny zasiłek opiekuńczy, którego otrzymywanie uzależnione zostało od spełnienia kryterium dochodowego oraz rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a u.ś.r).
Sąd podkreślił, że w sytuacji wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, obowiązkiem organu jest ustalenie m.in. treści żądania zawartego w takim wniosku. Organy administracji publicznej pamiętając, że strona nie zawsze potrafi zrozumiale sformułować swoje żądania, powinny ze szczególną uwagą analizować wniosek, ustalając jego treść w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, w tym także rozstrzygnięć wydanych uprzednio w stosunku do strony.
Z twierdzeń skarżącego wynika, że do czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne uzyskane na dotychczasowych zasadach. Z kolei z odpowiedzi na skargę wynika, że pomimo wyjaśnień Ośrodka Pomocy Społecznej skarżący wystąpił w lipcu 2013 r. o świadczenie pielęgnacyjne, a nie o specjalny zasiłek opiekuńczy.
W świetle tak istotnej zmiany w systemie dystrybucji świadczeń opiekuńczych oraz zasygnalizowanej na rozprawie przed Sądem brakiem wiedzy skarżącego o funkcjonowaniu w tym systemie świadczenia nazwanego specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, Sąd stwierdził, że postępowanie, w wyniku którego wydane zostały kwestionowane decyzje, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania skarżącego. Skarżący dopiero podczas rozprawy potrafił skonkretyzować charakter swojego żądania. Oznacza to, że obowiązek należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków nie został w tej sprawie w pełni zrealizowany. Okoliczności sprawy potwierdzają zdaniem Sądu, że w istocie intencją skarżącego było ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który tak jak poprzednio przyznane mu świadczenie pielęgnacyjne uzależniony został w obecnym stanie prawnym od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz - co istotne - ograniczony również kryterium dochodowym.
W pismach kierowanych do organów skarżący powoływał się na rezygnację z pracy na potrzeby opieki nad ojcem. Wskazywał także na niski dochód uniemożliwiający utrzymanie na takim poziomie, jakie wymaga leczenie i rehabilitacja ojca. Zdaniem Sądu te okoliczności powinny wzbudzić czujność organów, których zadaniem było właściwe wypełnienie obowiązku informowania, wynikającego z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym zadbanie o to, aby Skarżący nie poniósł szkody w związku z nieznajomością prawa (zmiany prawa).
Uznając, że doszło do naruszenia art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W wytycznych dla organów Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę powinny one umożliwić skarżącemu uzyskanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. złożyło skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 i art. 9 K.p.a,
- - przepisu art. 151 P.p.s.a przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona powinna być oddalona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji na rozprawie z udziałem skarżącego nie ustalił, czy skarżący otrzymał informację o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy, a bezkrytycznie przyjął, że takiej informacji nie otrzymał.
Natomiast z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że skarżący taką informację otrzymał 14 lutego 2013 r. Mało tego podczas wielokrotnych wizyt w Ośrodku Pomocy Społecznej informowano go o jaki rodzaj świadczenia należy się obecnie ubiegać, czego skarżący nie przyjmował do wiadomości a awanturował się z pracownikami ośrodka, że należy mu się dotychczas otrzymywane świadczenie pielęgnacyjne. Co więcej przed rozpatrzeniem odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze skarżącym rozmawiał Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniając mu zasady przyznawania tych świadczeń.
W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że odpowiadając na skargę poza wskazaniem, że skarżący otrzymał należną informację w Ośrodku Pomocy Społecznej w W.u również napisało o jego wizycie w Kolegium, co jednak Sąd I instancji w wydanym wyroku z nieznanych powodów pominął.
Wskazano również, że po wizycie skarżącego w Kolegium skarżący zrozumiał o jaki rodzaj świadczenia może się ubiegać i dlatego też 12 sierpnia 2013 r. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w W.u wniosek o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wójt Gminy W. decyzją z 10 września 2013 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od tej decyzji skarżący nie złożył odwołania do organu II instancji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w kontrolowanej sprawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a przez to, że wadliwie ocenił wykonanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego oraz obowiązku informacyjnego przez organ administracji.
Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 9 K.p.a stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku tego dołączył oświadczenie w którym wskazał, że nie pracuje, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. W aktach sprawy nie znajdowała się informacja z 30 stycznia 2013 r. skierowana do skarżącego, iż zachowuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. Jeżeli zatem skarżącemu świadczenie to po tej dacie nie mogło być przyznane, organ pomocy społecznej, mając na uwadze treść art. 9 K.p.a, powinien go o tym poinformować oraz poinformować, że może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, iż organ to uczynił. Okoliczności sprawy, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, potwierdzają zatem, że w istocie intencją skarżącego było ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Sąd I instancji nie naruszył także art. 151 P.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wtedy, gdyby Sąd przepis ten zastosował jednocześnie uznając zasadność skargi, względnie gdyby przepisu tego nie zastosował, uznając bezzasadność skargi. Żaden z tych przypadków w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.