Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 900/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. M. i S. M. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak wynika z jego uzasadnienia orzeczeniem kontrolowanym w trybie nadzorczym była decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1976 r. (dalej jako decyzja dotychczasowa), mocą której przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi [...], o pow. 8,5220 ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiące własność C. M. Została ona wydana na podstawie m.in. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), dalej ustawa, oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), dalej rozporządzenie. Postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zostało wszczęte wnioskiem poprzedniego właściciela. C. M. podniósł w jego uzasadnieniu, że nieruchomość ta nie stanowiła gospodarstwa rolnego, gdyż 75% jej obszaru to lasy, na terenie których prowadzono gospodarkę leśną.

W jego ocenie organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym przedmiocie. Wniosek poparła S. M., współwłaścicielka nieruchomości, która zarzucała także pominięcie jej w tym postępowaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził nieważność decyzji dotychczasowej, dopatrując się rażącego naruszenia prawa polegającego na uchybieniu przepisom postępowania, a to 5, art. 71 § 1, art. 74 obowiązującego wówczas Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynikało ono z niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego gruntu, gdyż decyzji nie poprzedzono jakimkolwiek postępowaniem dowodowym.

Natomiast odnośnie zarzutu pominięcia S. M. zważył, iż jest to przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Na skutek odwołania Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...] zapadła decyzja zaskarżona następnie do Sądu Wojewódzkiego, mocą której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił powyższą decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Organ ten ustalił, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność C. M. i S. M. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, powołanym w podstawie prawnej decyzji, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Po myśli § 1 ust. 1 rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wystąpiły przesłanki uregulowane w tych przepisach, gdyż sporna nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, jako że odpowiadała definicji zawartej w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304). Wedle tego przepisu za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Przy czym ust. 2 tego przepisu stanowił, iż do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. Natomiast jak głosił jego § 1 ust. 1 nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o planowaniu przestrzennym decyzją właściwego organu prezydium rady narodowej została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Wreszcie – według § 1 ust. 3 tegoż rozporządzenia nie uważa się za nieruchomość rolną terenów położonych w obrębie zwartej zabudowy miasta lub osiedla oraz nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha.

Jak wynika z rejestru gruntów, gospodarstwo rolne małżonków M. składało się z działek o łącznej powierzchni 8,5220 ha, z czego grunty orne stanowiły 3,1020 ha, użytki leśne 5,11 ha, a tereny zabudowane 0,13 ha, wreszcie nieużytki 0,18 ha. Z karty gospodarstwa sporządzonej dla celów podatkowych wynikają inne powierzchnie, lecz zdaniem organu należy przyjąć za miarodajne dane z rejestru gruntów, które są zgodne z powierzchnią figurującą w księdze wieczystej. Powierzchnia gruntów ornych przekonuje do charakteru nieruchomości, przy czym organ uznał, iż lasy skoro wchodziły w jego skład, również mogły podlegać przejęciu.

Dalej Minister wskazał, iż w postępowaniu nadzorczym ocenia się materiał zebrany w sprawie, w jakiej zapadła decyzja dotychczasowa, a badaniem obejmuje się stan faktyczny i prawny wówczas istniejący. Materiał ten wskazuje na fakt niezamieszkiwania w gospodarstwie właścicieli, fakt nieuprawiania go i niepoddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym. C. M. był tamże zameldowany od [...] czerwca 1943 r. do [...] marca 1968 r., a następnie od [...] czerwca 1970 r. do [...] maja 1976 r. Dla spełnienia tej przesłanki nie ma znaczenia, że w domu na tej nieruchomości zamieszkiwał Z. C., bo nie był on właścicielem, a najemcą. Wnioskodawca sam przyznał, iż nie uprawiał roli, zaś nie zostało wykazane, aby Z. C. czynił to jako dzierżawca lub użytkownik.

Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy zważył, iż Naczelnik Gminy powiadomił stronę o zamiarze przejęcia tego gospodarstwa i wystąpił do sołtysa o sporządzenie informacji o jego stanie. Zatem prowadził postępowanie dowodowe. Dlatego organ nie podzielił poglądu o rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Zgodził się natomiast ze stanowiskiem, że pominięcie S. M. stanowi przesłankę wznowieniową, a nie nieważnościową. W tej sytuacji nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, gdyż nie wystąpiły podstawy z art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi, w której C. M. i S. M. zarzucili naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie zaszły przesłanki wskazane w tym przepisie i w konsekwencji uznanie, że decyzja dotychczasowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, art. 2 ustawy, art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że ziściły się powody przejęcia na własność Państwa spornej nieruchomości i w konsekwencji naruszenie art 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przejęta przez Państwo nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne i podlegała przepisom ustawy, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym na ruszeniem prawa, § 1 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pomimo, że przejęta nieruchomość nie spełniała kryteriów gospodarstwa opuszczonego, w efekcie nie podlegała przepisom ustawy, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym uchybieniem prawa, art. 10 § 1, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i zasady działania organu w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w konsekwencji brak umożliwienia skarżącym przed wydaniem decyzji zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie, art. 7 K.p.a., poprzez złamanie przez organ zasady prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności czy Naczelnik Gminy [...] prawidłowo ustalił istnienie przesłanek, których spełnienie było konieczne do przejęcia na własność nieruchomość i w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 77 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym zeznań świadków i w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja dotychczasowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podobnie postulował Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest nieuzasadniona. Wpierw przybliżył stan prawny, w którym zapadła decyzja dotychczasowa, następnie stwierdził, iż mimo że ubogi – to materiał dowodowy, jakim dysponował organ nadzoru, czyli m. in. decyzja z [...] października 1976 r., odpowiedź organu na pismo C. M. wnioskującego o dokonanie wykupu nieruchomości, pisma wnioskujące o sporządzenie informacji o stanie gospodarstwa i informujące o wyprowadzeniu się właściciela, nie pozwalał na przyjęcie rażącego naruszenia prawa decyzją dotychczasową. Wynika zeń, że właściciel spornego gospodarstwa tamże nie zamieszkiwał, rola nie była uprawiana do szeregu lat.

W ocenie Sądu meriti decyzja dotychczasowa stanowi dokument urzędowy, który potwierdza ujawnione w nim fakty, korzystając ze szczególnej mocy dowodowej. Zatem w sytuacji braku innych dowodów, jest dowodem przekonującym i przesądzającym. Brak dokumentów obecnie nie oznacza ich braku w dacie wydania kontrolowanej decyzji, bo od tego czasu minęło ponad 40 lat. Decyzja nie została zaskarżona przez właściciela. Podzielił Sąd I instancji pogląd organu, że sporna nieruchomość mogła podlegać przejęciu, gdyż stanowiła gospodarstwo rolne. Obowiązujące wówczas przepisy o przejęciu w tym trybie nie zawierały definicji gospodarstwa rolnego, stąd decyzja dotychczasowa nie mogła w tym zakresie rażąco naruszać prawa. Stosowanie w tej materii regulacji innych aktów prawnych może następować odpowiednio, co wyklucza przyjęcie rażącego naruszenie prawa. Definicja gospodarstwa rolnego umieszczona została tylko w przywołanym przez organ rozporządzeniu z dnia 28 listopada 1964 r. i obejmowała również lasy, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić z gospodarstwem rolnym zorganizowaną całość gospodarczą.

Podzielił też pogląd organu, że brak udziału w sprawie S. M. stanowi przesłankę wznowieniową, a nie nieważnościową. Wreszcie nie uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 8 i art. 10 K.p.a. Z tych powodów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając mu:

1. 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe sprawowanie kontroli administracji publicznej i oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że decyzja dotychczasowa nie była wadliwa, ponieważ wynika z niej spełnienie przesłanek do jej wydania, a tym samym przyjęcie, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tymczasem zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania tej decyzji, zatem istniały powody do stwierdzenia jej nieważności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
2. 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe sprawowanie kontroli administracji publicznej i oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji dotychczasowej, gdy tymczasem organ nie dysponował dowodami pozwalającymi na stwierdzenie przesłanek do jej wydania, zatem istniały powody do stwierdzenia jej nieważności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
3. 3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 76 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja dotychczasowa stanowi główny i w zasadzie wystarczający materiał dowodowy, do którego znajdują zastosowanie przepisy o mocy dowodowej dokumentów urzędowych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku odmiennej oceny brak jest innych dowodów uzasadniających wydanie decyzji dotychczasowej, a tym samym istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności,
4. 4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe sprawowanie kontroli administracji publicznej i oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że decyzja dotychczasowa została wydana pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
5. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 ustawy i art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie zaszły określone w nim przesłanki przejęcie przedmiotowej nieruchomości, zatem istniały powody do stwierdzenia jej nieważności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
6. 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne i podlegała przejęciu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
7. 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sporna nieruchomość spełniała kryteria gospodarstwa opuszczonego, w efekcie podlegała przepisom ustawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
8. 8. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się w motywach zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 8 art. 10 K.p.a. i ograniczenie się do ogólnikowego stwierdzenia, że nie doszło do ich naruszenia.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie postulowali uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że decyzja dotychczasowa zapadła bez przeprowadzenia dostatecznego postępowania dowodowego, a te środki którymi organ dysponował były niewiarygodne. Przykładowo pismo sołtysa opisujące stan gospodarstwa zostało sporządzone po wydaniu decyzji. W tej sytuacji uczynienie dowodu z decyzji dotychczasowej jest nie dość, że chybione co do zasady, to nieprzekonujące. Zatem w ocenie skarżących przejęcie ich nieruchomości było dowolne, naruszające regułę wydawania decyzji uznaniowych. W tej sytuacji, a także przy uwzględnieniu zastrzeżeń co do leśnego charakteru większości nieruchomości, której ocena jako gospodarstwa rolnego budzi zasadne wątpliwości wynikające także z braku ustawowej definicji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja dotychczasowa rażąco narusza prawo. W konsekwencji czego wyrok akceptujący odmienny pogląd organu nie powinien się ostać.

Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] domagał się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została sporządzona starannie, co poniżej zostanie wykazane, wszak oceniono jej zarzuty stosując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.1). Mimo braku wyraźnego sprecyzowania w petitum, powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Okazały się one nietrafne. Oceniając wytyk uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że Sąd meriti nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczającej i przekonującej argumentacji przemawiającej za oddaleniem zarzutu naruszenia art. 8 i art. 10 K.p.a. Niemniej jednak skuteczność tego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym została uwarunkowana możliwością istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Powszechnie uważa się, że ma to miejsce wówczas, kiedy gdyby uchybienia nie popełniono wynik sprawy, czyli treść rozstrzygnięcia, mógłby być inny.

Zatem w tej sprawie, gdyby z tego powodu doszło do uwzględnienia skargi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konkluzja jest nieuprawniona. Oto bowiem eksponowane przepisy wyrażają zasady odpowiednio pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej i czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżący nie wykazali, na czym miałoby polegać naruszenie tych reguł, bo nie sprecyzowali wyraźnie powodów uchybienia regule z art. 8 K.p.a., zaś odnośnie art. 10 K.p.a. nie wskazali nawet jego jednostki redakcyjnej, nadto ogólnikowo tylko podali, że uniemożliwiono im wypowiedzenie się i zapoznanie z materiałem sprawy. Nie ujawnili więc, jaki to ewentualne naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności jakie dowody zamierzali przestawić, jakie oświadczenia złożyć. Postępowanie toczy się wszak od 2014 r. i strony są zastępowane przez fachowego pełnomocnika. Tymczasem tylko w razie takiego naruszenia przepisów postępowania przez organ, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarga podlega uwzględnieniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów trzeba przede wszystkim stwierdzić, że wszystkie eksponują naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (w powiązaniu z innymi przepisami), który zdaje się został powołany w wyniku niezrozumienia przez autora kasacji istoty obecnego postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej jest tu decyzja z dnia [...] marca 2015 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, a nie decyzja dotychczasowa z dnia [...] października 1976 r. Art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Tymczasem skarga kasacyjna nie podnosi przeciwko zaskarżonej decyzji tego rodzaju zarzutów, które mogłyby świadczyć o wadzie nieważności tej decyzji.

Sąd I instancji, nawet ewentualnie błędnie nie dostrzegając rażącego naruszenia prawa decyzją dotychczasową, nie był w stanie stwierdzić jej nieważności, toteż zarzut ten został skonstruowany nieprawidłowo. Część zarzutów koncentruje się wokół art. 3 § 1 P.p.s.a., co jest równie niepoprawne, gdyż zgodnie z jego brzmieniem "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Reguluje on zatem ogólnie kompetencje sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15 (CBOSA), przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość sądów administracyjnych. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie.

Tymczasem tak się nie stało, gdyż Sąd I instancji przeprowadził badanie legalności działania organu administracji publicznej, i zastosował właściwy środek. Uczynił to w granicach kognicji. Nie mogło przeto dojść do jego naruszenia, zwłaszcza w kontekście wyniku tej kontroli. Niepodobna bowiem tym zarzutem podważyć poprawności rozstrzygnięcia. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, oraz postanowienie tego Sądu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, wszystkie publ. j.w.).

Zawarte w tym przepisie unormowanie nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej w nim ujawnionej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek ewentualnie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w tych ramach okazały się nietrafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury, a w każdym razie niepodobna się dopatrzeć uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy tylko zwrócić uwagę, iż jako powiązane z powyżej opisanymi zostały uwypuklone: art. 7 K.p.a. statuujący zasadę praworządności, nakazując organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, nadto art. 77 K.p.a. (bez przywołania jednostki redakcyjnej). Oczywistym jest, że te zarzuty mogą być skierowane tylko do decyzji kontrolowanej obecnie, a nie przeciwko decyzji dotychczasowej, jak to jednoznacznie wynika z treści kasacji. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, zebrany materiał pozwalał na ocenę wad decyzji dotychczasowej, a ustalenia i rozważania organu nadzoru są pełne i przekonujące.

Organ nie mógł załatwić sprawy na korzyść strony wbrew faktom i prawu. Trzeba przy tym pamiętać, że kontroli nadzorczej podlega decyzja wydana ponad 40 lat temu, co osłabia możliwości dowodowe organu, a i ówczesne standardy postępowania były inne. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji ujawnione obecnie dowody nie pozwalały na przyjęcie rażącego naruszenia procedury, bo ówczesny materiał - aczkolwiek skąpy - mógł doprowadzić do ustalenia spełnienia istotnych przesłanek pozwalających na przejęcie nieruchomości. Bezsprzecznie C. M. na spornej nieruchomości nie zamieszkiwał w tym czasie, co wynika z faktu wymeldowania i stałej pracy w innym miejscu. Nie zostało wykazane, aby zamieszkiwała tam jego małżonka S. M., a z powyższego ustalenia wypływa niejako domniemanie, że wyprowadziła się z nim. Z dokumentów dołączonych do akt wynika ponadto, że miał on zamiar wyzbycia się gruntu.

Nadto, że grunt ten nie był uprawiany i poddawany zabiegom agrotechnicznym. Zeznania przesłuchanych świadków tym ustaleniom nie przeczą. Nie czynił tego za skutkiem wyłączającym przejęcie Z. C., bo nie udowodniono jego tytułu ku temu w postaci umowy dzierżawy czy użytkowania. Wypada w tym miejscu podkreślić, że o orzecznictwie za wystarczające uznaje się opuszczenie gospodarstwa i zaniechanie uprawiania roli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2012 r., sygn.. akt II CSK 558/11, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn.. akt I OSK 1482/09, CBOSA). Kolejnym zarzutem był wytyk naruszenia art. 76 K.p.a., który zresztą też został przywołany bez wskazania jednostek redakcyjnych. Jest on nietrafny. Co prawda powołanie się przez Sąd meriti na decyzję dotychczasową, jako dowód w sprawie jest oczywiście wadliwe, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy, bo – jak to wyżej wskazano – organ dotychczasowy dysponował innymi środkami dowodowymi, nawet przy wykluczeniu pisma sołtysa z [...] października 1976 r., które uwzględnił, a organ nadzoru słusznie ocenił jako dostateczne dla poczynienia stanowczych ustaleń.

Analizując ten aspekt sprawy trzeba też mieć na uwadze zasadę domniemania nie tylko trwałości decyzji, ale i jej prawidłowości, zgodności z prawem. I tym kontekście ten wywód Sądu Wojewódzkiego należy odczytać. Poza tym ciężar dowodzenia istotnych wad decyzji obciąża przede wszystkim wnioskodawcę, który w tej sprawie temu obowiązkowi nie sprostał. Skarga kasacyjna nie zdołała też podważyć poprawności oceny wiarygodności dowodów dokonanej przez organ nadzoru, a ujawnionej w motywach zaskarżonej decyzji. W tym zakresie nie wykazała jej nielogiczności, czy niezgodności z całokształtem materiału, zasadami doświadczenia i regułami procesowymi.

W tej sytuacji zarzuty procesowe okazały się nietrafne, co wywołuje skutek w postaci przesądzenia stanu faktycznego sprawy i konieczność poddania ocenie zarzutów prawa materialnego, a do nich należą zarzuty dotyczące podstaw nieważnościowych, na gruncie tych ustaleń. Wpierw godzi się podkreślić, że przedmiotem skargi były decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odejściem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności decyzji z dnia [...] października 1976 r. Przy czym zasadniczo chodzi tylko o zbadanie przesłanki rażącego naruszenia prawa, bo innych w sprawie trudno się dopatrzyć.

Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publ. CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.).

W tym kontekście trzeba stwierdzić, że dowodzone w sprawie przesłanki nieważności badanego orzeczenia nie są zasadne. W orzecznictwie dopuszcza się obecnie także rażące naruszenie prawa wynikające z istotnych uchybień procesowych, wszak może to mieć miejsce generalnie tylko wówczas, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego albo rozstrzygnięto o innej sprawie albo powołano się na nieistniejący przepis, czy jawnie uchybiono regułom postępowania. Jak słusznie dostrzegł Sąd meriti, co wyżej opisano, dotychczasowe postępowanie dowodowe pozwalało na wykazanie spełnienia przesłanek materialnoprawnych przejęcia. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi o możliwości (a więc co do wszczęcia samej procedury decyzja ma rzeczywiście cechy uznaniowości, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2382/14 (publ. CBOSA), której granic w tym aspekcie nie przekroczono) przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego nabytego na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, jeżeli zostało ono opuszczone przez właściciela, w stanie wolnym od obciążeń, bez odszkodowania.

Po myśli § 1 ust. 1 rozporządzenia gospodarstwem rolnym opuszczonym było takie, w którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego bliscy tamże sprecyzowani, a przy tym nie było ono w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkowania albo dzierżawcę. Rzeczywiście brak było w tych przepisach definicji gospodarstwa rolnego. Zatem w takiej sytuacji ustalenie znaczenia tego zwrotu należało do organów orzekających, które mogły się posiłkować określeniami zawartymi w innych aktach prawnych. Taka wykładnia prawa nosi znamię wykładni analogii z prawa. Po raz pierwszy zwrot ten pojawił się w art. 1 ust. 1 dekretu z 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. Nr 38, poz. 283 ze zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się ogólny obszar gruntów położonych na terenie jednego powiatu lub miasta stanowiącego powiat, które stanowią własność lub są w posiadaniu jednej osoby fizycznej lub prawnej bądź dwóch lub więcej osób fizycznych lub prawnych, a są objęte wspólną ich gospodarką, przy czym po myśli jego ust. 3 za wspólną gospodarkę uważa się gospodarkę rolną, której sposób prowadzenia wskazuje na to, iż stanowi ona jedną całość gospodarczą w szczególności wskutek dokonywania wspólnych zbiorów oraz zaspokojenia wspólnych potrzeb z przychodów osiągniętych z gospodarstwa jako z całości.

Nie jest ono precyzyjne. W art. 1 ust. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 39, poz. 172) pojawiło się pojęcie nieruchomości rolnej, którą była nieruchomość użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej, leśnej i rybnej, albo jeżeli nieruchomość jest przeznaczona do takiej produkcji wg planów zagospodarowania przestrzennego. Jest to wszak pojęcie węższe od pojęcia gospodarstwa rolnego. W dacie wydania decyzji objętej postępowaniem obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, które w § 2 ust. 1 zawierało szczegółową i precyzyjną w miarę definicję gospodarstwa rolnego - przytoczoną przez organy i Sąd meriti. Wedle ust. 2 tego przepisu zaliczano doń także lasy.

W tym zakresie istotne było to, czy składniki stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość. Dotąd nie podważono oceny wszystkich składników nieruchomości objętej decyzją dotychczasową jako zorganizowanej całości. Jeśli tak, to z pewnością można twierdzić, że sporna nieruchomość spełniała przesłankę gospodarstwa rolnego. Brak powołania się w decyzji dotychczasowej na przepisy w tej materii i brak ujawnienia analizy charakteru nieruchomości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może przemawiać za tezą o rażącym naruszeniem prawa. Przy czym także z powodu wątpliwości interpretacyjnych co do definicji gospodarstwa – ta kwestia nie może stanowić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Końcowo wypada dodać, że art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. nowelizującej ustawę został uwzględniony w sprawie; jego podniesienie w kasacji jest niezrozumiałe.

Nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie przywołanych norm. Zarzuty kasacji w obrębie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i powiązanych z nim przepisów nie mogły więc odnieść skutku. Końcowo wypada stwierdzić, że w tego rodzaju sprawach Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za koniecznością rozważenia także zasad stabilizacji porządku prawnego i stosunków społeczno-prawnych oraz pewności prawa.

Z wyłożonych powodów zapadłe w sprawie decyzje okazały się zgodne z prawem, co słusznie doprowadziło do oddalenia skargi. Skarga kasacyjna nie mogła przeto odnieść skutku. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Nie orzeczono o kosztach żądanych przez Skarb Państwa z braku ku temu podstaw prawnych w art. 203 i art. 204 P.p.s.a.

1. - ---------------------- 1