Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego G. Sp. j. kwotę 697,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku G. Sp. j. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 2000r. nr [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "D." działa nr [...], objętej decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1998r., wykazanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 13920m2, położona w Gminie W. przy ul. P., w obrębie [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2000r. Burmistrz Gminy W. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości objętej decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1998r. wykazanej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w Gminie W. przy ul. P. w obrębie [...] i stwierdził jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 1992r., zgodnie z którym ww. nieruchomość znajduje się w strefie funkcjonalnej ochrony systemu przyrodniczego miasta. W obszarze preferuje się utrzymanie i realizację obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, wyklucza się lokalizowanie wszelkich form budownictwa mieszkaniowego, obiektów produkcyjnych, składów, wszelkich obiektów uciążliwych. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2000r. Nr [...] Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości na projektowane działki: [...]/1 o powierzchni 2.435m2 i nr [...]/2 o powierzchni 11.485m2, wykazane na mapie zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. Wydział Architektury pismem z dnia 1 sierpnia 2000r. zaakceptował proponowany podział nieruchomości zaznaczając, że południowa linia rozgraniczająca ulicy P. (obecnie ul. [...]) na odcinku działki nr [...] może ulec zmianie, a potrzeby parkingowe dla samochodów osobowych należy realizować na działkach własnych.
Organ wskazał – powołując się na ww. mapę zarejestrowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] – iż działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej ulicę P. (obecnie ul. [...]), a to powoduje, iż projektowane do wydzielenia działki mają także bezpośredni dostęp do drogi publicznej, bowiem ich granice przylegają do działki drogowej nr [...]. W ocenie organu oznacza to, że w sprawie nie został naruszony art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. nr 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Natomiast wszelkie zdarzenia, które mogły nastąpić po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2000r., a mogące mieć wpływ na dostęp nieruchomości do drogi publicznej, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nadto organ podkreślił, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że ul. P. (nazwa inwestycyjna) została uchwałą Rady m.st Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. nazwana ul. [...], a następnie jako droga publiczna stała się z dniem 1 stycznia 2003r. drogą powiatową. Powyższe zdaniem Kolegium dowodzi, iż w dniu wydania kwestionowanej decyzji ul. P. miała status drogi publicznej, a zatem dzielona nieruchomości miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, który – zgodnie z art. 93 u.g.n. – przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016r. wniosła G. Sp. j. w W. zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 104 § 2, art. 138, art. 107 § 3, a także art. 7 i art. 77 § 1 w związku art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", jak i prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 1-3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji była prawidłowa, a przedmiotowa nieruchomość w dniu 15 listopada 2000r. miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wnosząc w związku z powyższym o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż wniesiona skarga jest uzasadniona i uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazał, iż postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156-158 K.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, iż ma ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Następnie Sąd i instancji wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94 u.g.n. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Sąd podkreślił, iż bezsporne jest, że zatwierdzony podział działki nr [...] jest zgodny z obowiązującym w dacie tego podziału planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 1992r.
Następnie Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem i nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Powyższe pozwoliło Sądowi dojść do wniosku, iż ustawodawca przewidział zasadniczo dwie sytuacje, w których uznaje się, że nieruchomości (wydzielane działki) mają zapewniony dostęp do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, jeśli działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej drogi na drogę publiczną, oraz dostęp pośredni – realizowany przez wydzielenie z dzielonej nieruchomości działki stanowiącej drogę wewnętrzną, wraz z ustanowieniem na tej działce odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu lub z jednoczesnym zbyciem wraz ze zbyciem wydzielanych działek, udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną albo – jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem – ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Dokonana analiza okoliczności niniejszej sprawy doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, iż organ uznał, że wydzielone działki (nr [...]/1 i nr [...]/ 2) miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej, bowiem ich granice przylegały do działki nr [...], stanowiącej ówcześnie ulicę P., która miała status drogi publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej na gruncie art. 93 ust. 3 u.g.n. przejawia się w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej, to jednak możliwość uzyskania do niej zjazdu stanowi dostęp bezpośredni. W oparciu o powyższe Sąd I instancji pokreślił, iż samo przyleganie wydzielonych działek do działki drogowej bez możliwości zjazdu do niej nie zapewnia dostępu do drogi publicznej. Na podstawie powyższego stwierdzenia Sąd wskazał, iż organ w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym powinien sprawdzić czy na datę wydania kwestionowanej decyzji tj. dzień [...] listopada 2000r. przedmiotowa działka miała rzeczywiście zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż samo przyleganie nie realizuje dostępu do drogi publicznej, a w szczególności organ winien wyjaśnić czy istnieje dokumentacja w tym przedmiocie. Z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę legalności skarżonej decyzji zaskarżona decyzja jako narusza przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż już w dacie zatwierdzenia podziału działki winien być rzeczywiście zapewniony dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej poprzez zjazd z nich na drogę publiczną i brak takiego zjazdu może stanowić rażące naruszenie prawa przez decyzję zatwierdzającą podział, a samo przyleganie działek do działki drogowej nie realizuje dostępu do drogi publicznej;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ ba wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
- art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016r. poz. 380 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.c.", poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca w dacie orzekania posiadała interes prawny w domaganiu się uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy już w toku postępowania nadzorczego, w związku ze zbyciem prawa własności do nieruchomości, utraciła uprawnienie materialnoprawne, a przez to nie posiadała legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., czyli prawa do żądania oceny zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co winno skutkować oddaleniem skargi,
- art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienioną,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwa konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na braku wskazania jakie przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy zaskarżona decyzja narusza.
Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w obu wypadkach domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną G. Sp. j. w Warszawie wniosła o jej oddalenie i przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wyjaśniała, iż będąc właścicielką przedmiotowej nieruchomości przez lata borykała się z brakiem możliwości uzyskania dla niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co było następstwem braku dostępu do drogi publicznej wskutek rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. w decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2000r. Podkreślono, że Spółka uzyskała finalnie ten dostęp wskutek ustanowienia w toku postępowania cywilnego odpłatnej służebności, za którą zapłaciła Miastu Stołecznemu Warszawa. Aktualnie Spółka chce dochodzić odszkodowania w toku postępowania cywilnego w związku ze szkodą jaką poniosła płacąc za ustanowienie tej służebności. Spółka podkreśliła, iż dla zrealizowania tego celu niezbędne jest stwierdzenie, iż ww. decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną roszczeń Spółka wskazała art. 160 K.p.a. wskazując na zasadę prawną wynikającą z uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r. sygn. akt III CZP 112/10, http://www.sn.pl, stanowiącą, iż do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydana przez dniem [...] września 2004r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, § 2 i § 6 K.p.a.
Podczas rozprawy w dniu 28 lutego 2019r. pełnomocnik G. Sp. j. w W. oświadczyła, iż reprezentowana przez nią Spółka wskutek przekształcenia stała się spółką komandytowa i działa pod firmą G. Sp. k. w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się zatem do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 140 K.c. wskutek braku po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, to wypada wskazać, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego – co do zasady – następuje poprzez wniesienie skargi, a legitymację skargową określoną w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma m.in. podmiot o atrybucie interesu prawnego. Zawarta w owym przepisie hipoteza "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że legitymacja skargowa ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, iż mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r. sygn. akt I SA 1748/83, LexPolonica nr 332569; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). Jednostka ma zatem interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony (vide: wyrok NSA z dnia 25 października 2006r. sygn. akt II GSK 163/2006, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca Spółka była do dnia 24 lutego 2016r. właścicielem powstałej w wyniku podziału działki nr [...]/1 i zbyła ją w toku postępowania nieważnościowego. Nie ulega także wątpliwości, na co wskazuje uzasadnienie wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie, iż przyczyną jego wszczęcia była potrzeba uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego, iż decyzja podziałowa z dnia [...] listopada 2000r. została wydana z naruszeniem prawa, jako warunku żądania naprawienia szkody wyrządzonej koniecznością odpłatnego ustanowienia służebności umożliwiającej dostęp przedmiotowej działki do drogi publicznej. W takiej sytuacji wypada uznać – co trafnie ponosi skarżąca Spółka – iż przepis art. 140 K.c. w związku z art. 160 K.p.a., w jego rozumieniu wynikającym z uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r. sygn. akt III CZP 112/10, stanowi dostateczne źródło interesu prawnego skarżącej Spółki, skoro pozwala stronie, która poniosła szkodę m.in. na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. domagać się naprawienia rzeczywistej szkody, a do odszkodowania stosuje się przepisy K.c. z wyłączeniem art. 418 tegoż kodeksu. Tym samym nie można uznać, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 140 K.c. wydał zaskarżony wyrok.
Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji zaniechał wskazania, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ administracji, a to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Powyższe skutecznym czyni także zarzut naruszenia przepisu wynikowego – art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., który bezzasadnie stał się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji zaniechania wskazania przez Sąd I instancji naruszonych przez organ przepisów postępowania.
Najdalej idące skutki ma jednak zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do niego należy wskazać, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obejmuje tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia nieprawidłowości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne i niewątpliwe. Z kolei przepis art. 93 ust. 3 u.g.n., którego kwalifikowanej wadliwości dopatruje się skarżąca Spółka stanowi, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Powyższa regulacja formułuje generalny zakaz takiego dzielenia nieruchomości, który prowadziłby do powstania nowych działek niemających dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie owego dostępu polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej (dostęp bezpośredni). Jeśli jednak taka możliwość nie zaistnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie – w drodze porozumienia stron lub orzeczenia sądu cywilnego – odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek. Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, iż działka nr [...]/1 od momentu jej wydzielenia przylegała do działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną, a tym samym miała zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Brak jest zatem okoliczności, które pozwalałyby uznać, iż decyzja podziałowa z dnia [...] listopada 2000r. naruszała art. 93 ust. 3 u.g.n., bowiem wykreowała nową działkę nie mającą dostępu do drogi publicznej. Tym samym bezzasadne jest upatrywanie w stanie faktycznym sprawy naruszenia ww. przepisu. Tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu tegoż przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc o naruszeniu oczywistym, polegającym na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Ponadto wypada dostrzec, co trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, iż decyzja podziałowa nie rozstrzyga o kwestiach związanych z możliwością urządzenia zjazdu z drogi publicznej. Połączenie dwóch kwestii: dostępu wydzielonej działki do drogi publicznej i urządzenia zjazdu na tą działkę z owej drogi, w ramach jednego postępowania weryfikującego legalność decyzji podziałowej jest nieuprawnione. Kwestie urządzenia zjazdu z drogi publicznej pozostają w szczególności poza dyspozycją art. 93 ust. 3 u.g.n. i nie podlegają ocenie w ramach sprawy, której przedmiotem jest zatwierdzenie podziału nieruchomości. Kwestia realizacji zjazdu na drogę publiczną jest bowiem odrębnym zagadnieniem, które winno być rozpatrywane w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.), a specyfika przesłanek umożliwiających pozytywne rozstrzygnięcie kwestii budowy zjazdu z drogi publicznej nie przesądza o automatyzmie udzielania zgody na realizację takiego zjazdu nawet wówczas gdy działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014r. sygn. akt IOSK 2918/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto zagadnienie realizacji zjazdu na drogę publiczną ze swej istoty jest późniejsze niż sama kwestia dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. W takiej też sekwencji wydarzeń (po przebudowie ul. [...]) pojawiło się ono w okolicznościach niniejszej sprawy i również z tego powodu nie może stanowić podstawy do oceny decyzji podziałowej na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ta bowiem w sposób legalny może być dokonana tylko wówczas gdy organ badający ważność owej decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa wskaże, który konkretny przepis w sposób kwalifikowany został naruszony w stanie faktycznym i prawnym sprawy obowiązującym w dacie wydania owej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 16 września 2016r. sygn. akt I OSK 2617/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym okoliczności faktyczne, które pojawiły się kilka lat po dokonanym podziale nieruchomości nie mogą stanowić elementów wzorca kontrolnego w postępowaniu nieważnościowym.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.