Postanowienie NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 908/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.U.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 965/18 o odrzuceniu skargi W.U. na pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Uzasadnienie

W dniu 10 maja 2018 r. W.U. złożył do Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego – socjalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] września 2015 r. został eksmitowany z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Obecnie zamieszkuje sam w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], a w sądzie powszechnym toczy się sprawa o uznanie prawa do najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że utrzymuje się z zasiłku z MOPS-u w wysokości 317 zł, a po zawarciu umowy o najem lokalu socjalnego uzyska prawo do dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego, co w jego obecnej sytuacji materialnej jest bardzo istotne.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 23 maja 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że wniosek przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego nie został rozpatrzony, ponieważ do chwili obecnej nie zostały dostarczone zaświadczenia o dochodach wszystkich osób ujętych w ostatniej umowie najmu, a także z uwagi na zaległości występujące na koncie finansowym zajmowanego lokalu. Wskazano, że brakujące dokumenty wraz z dowodem wpłaty należności lub kopią zawartej umowy ugody na spłatę zaległości w ratach należy przedstawić w Zarządzie Lokali Miejskich w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. W przypadku niewywiązania się z powyższego, Zarząd Lokali Miejskich odstąpi od rozpatrzenia wniosku.

W piśmie z dnia 25 maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe pismo, W.U. wyjaśnił, że wniosek dotyczy zawarcia umowy lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], do którego został skierowany po wykonaniu egzekucji komorniczej dniu [...] września 2015 r. Podał, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zamieszkuje sam, drugi z najemców – R.S. nie zamieszkuje w lokalu od ponad czterech miesięcy i nie jest w stanie przedstawić zaświadczenia o dochodach drugiego najemcy.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Kierownik Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miasta [...] wskazał, że w dniu [...] maja 2015 r. zostało wydane skierowanie nr [...] na rzecz W.U., J.U. (zmarłej w dniu [...] lipca 2015 r.) i R.S. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wniosek o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego nie może zostać rozpatrzony z uwagi na zaległości występujące na koncie finansowym lokalu i brak podjęcia przez czynności zmierzających do spłaty należności. W przypadku braku możliwości spłaty zaległości w całości należy zawrzeć umowę ugody na spłatę należności w ratach i o podjętych działaniach zmierzających do spłaty zadłużenia należy powiadomić Wydział Lokali Mieszkalnych w Zarządzie Lokali Miejskich w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Niewywiązanie się z powyższego nie pozwoli na dalsze procedowanie wniosku, co oznacza odstąpienie od jego realizacji.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r. Kierownik Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miasta [...] poinformował W.U., że z uwagi na zaległości występujące na koncie finansowym lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] odstępuje od rozpatrzenia jego wniosku z dnia 10 maja 2018 r. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 23 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1234), umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Ostatnia umowa najmu dotycząca przedmiotowego lokalu została zwarta w dniu 16 czerwca 2015 r. na czas oznaczony, tj. od dnia 16 czerwca 2015 r. do dnia 15 czerwca 2016 r. i nie została przez W.U. podpisana. Wobec powyższego brak jest możliwości przedłużenia umowy najmu na kolejny okres 12 miesięcy w trybie art. 23 cyt. ustawy. Ponadto pouczył wyżej wymienionego, że od powyższego rozstrzygnięcia służy możliwość wniesienia pisemnego odwołania do Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego pisma.

W dniu 18 września 2018 r. W.U. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r.

W odpowiedzi na odwołanie, Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia [...] października 2018 r. poinformował W.U., że po spłacie zaległości figurujących na koncie finansowym bezumownie zajmowanego lokalu, lub zawarciu w Wydziale Windykacji umowy ugody na spłatę zaległości w ratach, Zarząd Lokali Miejskich po umieszczeniu na liście osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, podejmie działania zmierzające do wydania skierowania do zawarcia umowy najmu na przedmiotowy lokal socjalny, w trybie § 3 i § 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] (tekst jednolity wprowadzony uchwałą nr LVIII/1400/17 Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 października 2017 r. Dz. U. z 2017 r., poz. 4450).

W dniu 26 października 2018 r. W.U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na negatywne rozpatrzenie wniosku o podpisanie umowy najmu lokalu socjalnego zawarte w piśmie z dnia 18 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 965/18 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."). Podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej jest pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w/w pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Nie jest też aktem prawa miejscowego, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Brak jest również przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do takiej formy działania podmiotu wykonującego w imieniu gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy.

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 cyt. ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać m.in. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych.

W niniejszej sprawie aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XLIV/827/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] (t.j.: Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2017 r., poz. 4450 ze zm.), której to przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącego o przydział lokalu socjalnego. Z treści § 3 cyt. uchwały wynika, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej Miasta [...] następuje w drodze wynajmowania lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Miasta [...], które przeznaczane są przede wszystkim na lokale zamienne, socjalne i pomieszczenia tymczasowe w przypadkach, gdy na Mieście [...] ciąży obowiązek ich dostarczenia oraz na lokale związane ze stosunkiem pracy. Umowy o najem lokali zawiera właściwy wynajmujący na podstawie pisemnego skierowania wydanego przez dysponenta.

Zgodnie z § 4 uchwały, lokale socjalne przeznacza się dla osób:

1. które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu;
2. których średni miesięczny dochód na członka gospodarstwa domowego, w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie lokalu socjalnego, nie przekracza:

1. 100% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym,
2. 70% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.

Uprawnionymi do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności są osoby, które:

1. uzyskały prawo do lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu;
2. zamieszkują w lokalach, których powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy wynosi mniej niż 5 m2.

Zapewnienie lokalu socjalnego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, następuje na wniosek wierzyciela, osoby uprawnionej lub interwenienta ubocznego. Dysponent lokali składa osobie, o której mowa w ust. 2, ofertę zawarcia umowy najmu na lokal socjalny.

Stosownie do treści § 13 cyt. uchwały, w razie utraty przez najemcę tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego z przyczyny określonej w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, umowa najmu może być zawarta z:

1. dotychczasowym najemcą, jeżeli dług zostanie uregulowany w całości;
2. osobami pełnoletnimi, które zamieszkiwały faktycznie wspólnie z byłym najemcą przez okres co najmniej 12 miesięcy przed rozwiązaniem umowy najmu i nadal zamieszkują w lokalu, pod warunkiem uregulowania przez nich długu w całości, o ile osoby te lub ich współmałżonkowie w dacie ustania stosunku najmu nie posiadały i nie posiadają tytułu do innego lokalu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, regulacje w/w uchwały wskazują, że w przypadku utraty przez najemcę tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego z powodu zwłoki z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia stosunku prawnego i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności, umowa najmu może być zawarta: z dotychczasowym najemcą, jeżeli dług zostanie uregulowany w całości; osobami pełnoletnimi, które zamieszkiwały faktycznie wspólnie z byłym najemcą przez okres co najmniej 12 miesięcy przed rozwiązaniem umowy najmu i nadal zamieszkują w lokalu, pod warunkiem uregulowania przez nich długu w całości, o ile osoby te lub ich współmałżonkowie w dacie ustania stosunku najmu nie posiadały i nie posiadają tytułu do innego lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] maja 2015 r. w związku z orzeczonym obowiązkiem opróżnienia lokalu mieszkalnego, wykonanym w drodze egzekucji komorniczej, zostało wydane skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skierowanie obejmowało trzech najemców, w tym między innymi skarżącego. W dniu 16 czerwca 2015 r. została zawarta umowa najmu na przedmiotowy lokal, której skarżący nie podpisał. Skarżący nie był najemcą lokalu. Jedynym najemcą lokalu był R.S., a zawarta umowa najmu wygasła z upływem okresu 12 miesięcy, na który została zawarta, tj. z dniem 15 czerwca 2016 r. Najemca lokalu nie wystąpił o zawarcie umowy na dalszy okres, nie wydał też lokalu wynajmującemu. Na koncie finansowym lokalu figuruje zadłużenie i obecnie skarżący zajmuje lokal bez tytułu prawnego. W dniu 10 maja 2018 r. złożył do Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego – socjalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], wskazując na swą trudną sytuację materialną. Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. Kierownik Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miasta [...] poinformował skarżącego, że z uwagi na zaległości występujące na koncie finansowym lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] odstępuje od rozpatrzenia w/w wniosku. W odpowiedzi na odwołanie od w/w rozstrzygnięcia, Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wyjaśnił skarżącemu, że po spłacie zaległości figurujących na koncie finansowym bezumownie zajmowanego lokalu, lub zawarciu w Wydziale Windykacji umowy ugody na spłatę zaległości w ratach, Zarząd Lokali Miejskich, po umieszczeniu na liście osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, podejmie działania zmierzające do wydania skierowania do zawarcia umowy najmu na przedmiotowy lokal socjalny, w trybie § 3 i § 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...].

Zdaniem Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nie obejmowało zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Treść zaskarżonego pisma, jak i funkcja sprawowana przez osobę, która to pismo podpisała, jednoznacznie wskazuje, że pismo to nie zostało wydane przez organ gminy i stanowiło jedynie informację o tym, z jakich przyczyn skarżącemu nie przysługuje pomoc mieszkaniowa z zasobu gminy. Pismo to nie mieści się zatem w katalogu wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa, nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej. Stanowi jedynie wyjaśnienie skarżącemu stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, co nie jest równoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gminy, należą do materii prawa cywilnego. Powołana uchwała, określająca m.in. w § 8 tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi, wyodrębnia kilka etapów procedury zmierzającej do umownego nawiązania stosunku najmu lokalu. W pierwszym etapie przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Organ ustala, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie natomiast, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, skutkuje umieszczeniem kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Najczęściej organ podejmuje w tym zakresie stosowną uchwałę lub zarządzenie. Kolejnym etapem procedury, mającej już stricte cywilistyczny charakter, jest nawiązanie stosunku najmu lokalu z osobą zakwalifikowaną. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wyraźnie wskazano, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Zaskarżone pismo stanowiło jedynie informację o przyczynach braku możliwości przedłużenia skarżącemu umowy najmu lokalu socjalnego, co wyłącza kognicję sądu administracyjnego i czyni skargę niedopuszczalną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.U., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2. art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez uznanie, że zaskarżony akt nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w [...] z dnia [...] października 2018 r. stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego – Prezydenta Miasta [...], podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. art. 2 P.p.s.a., poprzez uznanie, że sprawa objęta skargą pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, w sytuacji, gdy sprawa mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a.;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawach postępowania dotyczącego przyznania lokalu socjalnego pomiędzy gminą a osobą wnioskującą o przyznanie lokalu socjalnego istnieje wyłącznie stosunek cywilnoprawny, w sytuacji, gdy przepis ten nakłada na gminę obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a co za tym idzie postępowanie o przyznanie lokalu socjalnego przed podpisaniem umowy najmu będzie sprawą z zakresu administracji publicznej, znajdującą się w kognicji sądów administracyjnych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W piśmie tym poinformowano W.U., że po spłacie zaległości figurujących na koncie finansowym bezumownie zajmowanego lokalu, lub zawarciu w Wydziale Windykacji umowy ugody na spłatę zaległości w ratach, Zarząd Lokali Miejskich, po umieszczeniu go na liście osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, podejmie działania zmierzające do wydania skierowania do zawarcia z wyżej wymienionym umowy najmu na przedmiotowy lokal socjalny, w trybie § 3 i § 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...]. Jednocześnie wskazano, że o wydanym skierowaniu W.U. zostanie poinformowany odrębnym pismem.

Zauważyć należy, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali są poddane instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Kolejna ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), wspomnianą wyżej zasadę realizuje jeszcze pełniej. Mając na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, ustawa ta w art. 4 ust. 1 i 2 przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach przewidzianych w tej ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym, Rada Miejska w [...], na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w dniu 29 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę nr XLIV/827/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...], która jako prawo miejscowe określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 stwierdził, że postępowanie dotyczące udzielania pomocy mieszkaniowej, uregulowane w przepisach w/w ustawy, ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez pracownika organu i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje jednostka wykonawcza samorządu terytorialnego, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, zawierana jest umowa najmu pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku. Działanie jednostki wykonawczej samorządu terytorialnego w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy i ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z reguły poprzedza ono etap drugi, stanowiący już jednak czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie występują sytuacje, o jakich mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, które dawałyby podstawę do przyjęcia kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżone pismo z dnia [...] października 2018 r. nie dotyczyło bowiem kwestii związanej z zakwalifikowaniem i umieszczeniem W.U. na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego. Stanowiło ono jedynie pismo informujące skarżącego o tym, z jakich przyczyn nie przysługuje mu przedłużenie umowy najmu oraz wskazujące dalsze postępowanie w tym zakresie. Skutkuje to stwierdzeniem, że pismo to nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na takie rozstrzygnięcie jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, dlatego też nie można uznać, iż zaskarżone pismo stanowi którekolwiek z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., a tym bardziej – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – nie można go potraktować jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Ponadto nie zostało ono wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Należy jeszcze raz podkreślić, iż w/w pismo, podpisane przez Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich Urzędu Miasta [...], zawiera jedynie wyjaśnienie stronie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, przez co nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, iż zarówno oferta zawarcia umowy najmu, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, a więc kwestionowanie przez stronę zainteresowaną związanych z tym kwestii – jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. O cywilnoprawnym charakterze spraw dotyczących przyznania lokalu (w tym także lokalu socjalnego) wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia: 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 2236/11, 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, 10 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2192/11 oraz w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 885/10.

Wobec powyższych rozważań, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.