Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 58/11, po rozpatrzeniu skargi E.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Nowa Sól z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..], [..] oraz stwierdził, że decyzje określone w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Nowa Sól decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) po rozpatrzeniu wniosku E.L. odmówił przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego przysługującego E.L. na udział w prawie własności nieruchomości położonej w N.S. przy ulicy [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o powierzchni 485 m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N.S. - Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącego, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonymi pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.
Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż E.L. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki na podstawie umowy z dnia [..] czerwca 2002 r. ze zobowiązaniem do jej zabudowy budynkiem mieszkalno-usługowym. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N.S. "Ś." uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w N.S. z dnia [..] listopada 1997 r. Nr [..] działka ta miała być przeznaczona pod budownictwo usługowe, mieszkalnictwo, administrację z dopuszczeniem funkcji handlowo-składowej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [..] marca 2005 r. decyzją nr [..] udzielił E.L. pozwolenia na użytkowanie inwestycji w części obejmującej jedynie pomieszczenia usługowe, tj. pomieszczenia parteru budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji: klub fitness i solarium wraz z zapleczem socjalnym oraz wjazd pod budynkiem, przyłącze kanalizacyjne i wewnętrzną instalacje gazu. Pozwolenie na użytkowanie inwestycji obejmującej część mieszkalną zostało udzielone wnioskodawczyni w dniu [..] grudnia 2007 r. decyzją nr [..]. Zatem w ocenie organu nie został spełniony warunek o zabudowie na cel mieszkaniowy na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., to jest w dniu 13 października 2005 r. Jednocześnie z posiadanych przez organ dokumentów nie wynika jednoznacznie, że podstawowym celem zabudowy był cel mieszkaniowy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E.L. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji.
W jego uzasadnieniu podała, że z umowy o prawie użytkowania wieczystego działki nr [..] nabytego w drodze przetargu wynika, że została zobowiązana do zabudowania działki budynkiem mieszkalno-usługowo-handlowym i w jej ocenie podstawowym celem nabycia i zabudowy działki był cel mieszkaniowy, o czym świadczy zestawienie metrażu poszczególnych części budynku, z tym tylko, że budowa odbywała się etapami. Nadto przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić także dla osób fizycznych będących przed wejściem w życie ustawy użytkownikami wieczystymi gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową i pod garażami a nie tylko dla osób posiadających już tereny zabudowane.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z brzmienia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że dla przyjęcia, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, decydujący jest stan z chwili wejścia w życie ustawy, czyli stan z dnia 13 października 2005 r. W rozpatrywanej sprawie w dniu wejścia w życie ustawy przedmiotowa działka była zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowo-handlowym, przy czym pozwolenie na użytkowanie dotyczyło jedynie pomieszczeń usługowych na parterze budynku o funkcji fitness i solarium wraz z zapleczem socjalnym wraz z wjazdem pod budynkiem i przyłączami.
Zatem w dniu wejścia w życie ustawy nie spełniona została przesłanka do przekształcenia prawa, gdyż nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. W ocenie organu odwoławczego oddanie do użytkowania części mieszkalnej budynku w 2007 r. nie ma znaczenia w sprawie, gdyż przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe ocenia się według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 13 października 2005 r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E.L. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa poprzez zawężającą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..[] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ustawodawca nie żąda przedstawienia przez wnioskodawcę ubiegającego się o przekształcenie prawa decyzji administracyjnych na użytkowanie nieruchomości, lecz mówi o nieruchomości zabudowanej, co nie oznacza tego samego. Przy zakupie gruntu w 2002 r. organ samorządowy postawił warunek zabudowy działki w określonym terminie budynkiem mieszkalno-usługowo-handlowym.
Zatem w ocenie skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy posiadała grunt przeznaczony pod zabudowę. Przeważająca część zabudowy to część mieszkalna i pod garażami, a najmniejsza stanowi część usługową. To, że powierzchnia budynku użytkowana jest w różnorodny sposób nie oznacza, że jej celem nie jest cel mieszkaniowy. Prowadzenie usług w niewielkim zakresie w budynku mieszkalnym w obecnym czasie jest wymogiem chwili dla zaspokojenia potrzeb bytowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 58/11 uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, co nastąpiło 13 października 2005 r., E.L. była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Prawo to nabyła w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego.
Poza sporem jest także, że objęta wnioskiem nieruchomość była w tej dacie niezabudowana oraz że nie była nieruchomością rolną. W umowie użytkowania wieczystego zaznaczono, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działka ta winna być zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowo-handlowym w ciągu 48 miesięcy licząc od dnia zawarcia tej umowy. Przystępując do realizacji tego zobowiązania skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania tej działki, w której także został określony przedmiot zabudowy jako budynek usługowo- mieszkalny oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego.
Jednocześnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki z 2002 r. organ dokonał ustaleń, że planowana inwestycja w zakresie budynku usługowo-mieszkalnego z tarasem i garażem oraz wjazdem na działkę jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji Sąd I instancji zauważył, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie zawiera ustawowej definicji, co należy rozumieć przez sformułowanie "przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowa lub zabudowę garażami". W ocenie tego Sądu decydującą rolę dla zrozumienia tego sformułowania posiadają zarówno zapisy zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jak i w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które jednoznacznie określały przeznaczenie i rodzaj zabudowy jako mieszkalno-usługowe.
Sąd Wojewódzki przywołał również treść art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie oceniając stan budowy obiektu z uwagi na sposób użytkowania na dzień wejścia w życie przedmiotowej ustawy przyjęły za wiarygodny i decydujący ten, który wynikał z pozwolenia na użytkowanie z [..] marca 2005 r. w części obejmującej parter budynku z przeznaczeniem na usługi, a nie na cele mieszkalne. Jednakże żaden przepis prawa nie daje podstaw dla przyjęcia, że nieruchomość jest zabudowana, skoro zgodnie z przywołanym przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zagospodarowanie gruntu polega na jego zabudowie, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie wybudowanie budynku w stanie surowym. Oceniając zatem, czy dla ustalenia, że nieruchomość, której dotyczył wniosek o przekształcenie prawa jej użytkowania wieczystego w prawo własności, objęta została hipotezą art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy znaczenie ma zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowa i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (wyrok NSA z 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1676/07).
A tak się stało w niniejszej sprawie. Przedmiotowa zabudowa znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej, posiada funkcję mieszkalną, co wynika z przytaczanych wyżej dokumentów, a co ostatecznie zostało potwierdzone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z [..] grudnia 2007 r. co do części mieszkalnej i to w części metrażowo większej niż część usługowa. W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) Sąd ten orzekł o ich uchyleniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.) poprzez przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkalno-usługowo-handlową i wybudowanie budynku o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym wyczerpuje normę tego przepisu o możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Mając powyższy zarzut na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E.L. oraz zasądzenie na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.).
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na jednej z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny niniejszej sprawy nie został zakwestionowany, a zatem jest on podstawą wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, osoby fizyczne będące w dacie wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego typu zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania tych nieruchomości w prawo własności. Jak zasadnie podniósł to Sąd I instancji, z uwagi na to, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami na potrzeby procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a jedynie co do nieruchomości rolnej odwołał się do określenia przyjętego w kodeksie cywilnym, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zachodzi konieczność zbadania przez właściwy organ charakteru nieruchomości dla ustalenia, czy jest ona objęta zakresem, o którym mowa wyżej.
Odnosząc niekwestionowane przez skarżącego kasacyjnie ustalenia stanu faktycznego do przywołanej treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych przedmiotowa nieruchomość mieści się w dyspozycji powołanego przepisu, co Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł i wykazał w uzasadnieniu wydanego wyroku. Wynika to z faktu, że co do ustalenia, czy nieruchomość jest zabudowana, należy się odwołać do art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym, przy czym w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. W tej natomiast sprawie na dzień wejścia w życie powołanej wyżej ustawy na przedmiotowej nieruchomości została dopiero rozpoczęta (i niezakończona) budowa budynku mieszkalno-usługowego.
Przedmiotowa nieruchomość nie była zatem jeszcze zabudowana budynkiem, dlatego też rozstrzygające znaczenie miały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przedmiotowej nieruchomości, treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz treść umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a nie decyzji pozwolenia na użytkowanie z dnia [..] marca 2005 r. Dokumenty te zaś jednoznacznie określały przeznaczenie i rodzaj zabudowy przedmiotowej nieruchomości jako mieszkalno-usługowe. Przypomnieć w tym miejscu należy, że już w wyroku z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1814/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu jest miarodajne dla oceny możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, to takie nieruchomości, na których znajdują się budynki (budynek) mieszkalne.
Podkreślić też należy, że z art. 1 ust.1 omawianej ustawy wynika, że jedynym ustawowym warunkiem tego przekształcenia jest przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przy tym nie jest wymagane przez ustawodawcę, by budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie prawa przekształcenia użytkowania wieczystego do nieruchomości wyłącznie (jedynie) przeznaczonych na cele mieszkaniowe, to zamiar ten zostałby wyrażony wprost, poprzez np. podanie kryteriów dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1394/08. W wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że wymóg zabudowania lub przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami nie może być sprowadzony do bezwzględnego zakazu wykorzystania części nieruchomości na inne cele.
Takie rozumienie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. potwierdza także aktualne brzmienie tego przepisu po nowelizacji przez art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. Nowelizacja ta spowodowała, że wniosek o przekształcenie może dotyczyć wszystkich rodzajów nieruchomości objętych prawem użytkowania wieczystego, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Zgodnie bowiem z nowymi przepisami osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, z uwzględnieniem pewnych ograniczeń podmiotowych wynikających z przepisów tej ustawy (np. dotyczących nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców, nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, czy też osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców).
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ocena zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.