Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2142/10 oddalił skargę wniesioną przez Miasto m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Umową sprzedaży z dnia 22 września 1988 r. rep. [...] zawartą w trybie przepisów ustawy z dnia 22 września 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), Skarb Państwa nabył od R. P. i J. P. nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicach N. i R., stanowiącą działkę nr [-A/3-] o powierzchni 1,1361 ha z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "Natolin" wraz z zespołem ulic.
Po rozpoznaniu wniosku R. P. i J. P. o zwrot nieruchomości Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami nie podlegają zwrotowi. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], a Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2031/01 oddalił skargę R. P. oraz K. P. i R. P. (spadkobierców zmarłego w 1997 r. drugiego współwłaściciela J. P.).
We wniosku z dnia 9 lutego 2005 r. R. P. oraz K. P. i R. P., syn J. ponowili żądanie zwrotu nieruchomości wskazując, że pomimo upływu 15 lat od wywłaszczenia działka nr [-A/3-] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Starosta Piaseczyński, jako organ wyznaczony do załatwienia tej sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz R. P., syna F. (byłego współwłaściciela) w 1/2 części oraz K. P. i R. P. (spadkobierców drugiego byłego współwłaściciela) po 1/4 części, nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulicy K., stanowiącej obecnie działki ewid. nr [-B/1-] w obrębie [...] o pow. 1450 m², nr [-C/2-] o pow. 884 m², nr [-D/8-] o pow. 1556 m², nr [-E/12-] o pow. 391 m² w obrębie [...] oraz działkę nr [-F-] w obrębie [...] o pow. 1163 m², będącej częścią dawnej działki ewid. nr [-A/3-] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...].
Jednocześnie Starosta zobowiązał wymienione osoby do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 223 861 zł w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podał na wstępie, że nieruchomość położona w Warszawie przy ulicach N. i R. (działka nr [-A/3-] o powierzchni 1,1361 ha), stanowiąca własność R. P. i J. P., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 września 1988 r. Rep. [...], w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzjami o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, wydanymi przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] i nr [...], pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "N. " wraz z zespołem ulic. Organ zwrócił uwagę, że po nowelizacji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.) objął swym zakresem również ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez co nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania tej ustawy podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi uznać tę nieruchomość za zbędną i w konsekwencji jej zwrot. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość nie została użyta na cel wywłaszczenia. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w listopadzie 2005 r. potwierdziły, że nieruchomość jest niezabudowana i niezagospodarowana, nie podjęto żadnych działań zmniejszających lub zwiększających jej wartość.
Organ podkreślił, że znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła ramy czasowe zakończenia inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości, tj. okres 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wobec tego podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia w powyższym terminie. Jeżeli mimo upływu tego terminu cel nie został zrealizowany wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu tej nieruchomości. Poza spełnieniem przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak bowiem dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Na skutek odwołania Prezydenta m. st. Warszawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Powołując się na regulację art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że na zwracanej części nieruchomości nie dokonano żadnych prac związanych z realizacją planowanej inwestycji. Jedynie część dawnej działki nr [-A/3-] (stanowiąca obecnie działki nr [-H/5-] i [-I/2-]) została objęta decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r. o pozwoleniu na budowę, brak jest natomiast innych pozwoleń na budowę wydanych w granicach ww. działki.
Wobec tego cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany w wymaganym terminie, co skutkuje koniecznością jej zwrotu na rzecz poprzedniego współwłaściciela R. P. i spadkobierców drugiego współwłaściciela J. P. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy Prezydent m. st. Warszawy wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zwrócił uwagę, że część zwracanej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki [-F-], znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy N., która jest drogą publiczną na podstawie uchwały nr XVII/239/03 z dnia 4 września 2003 r. Zgodnie z uchwałą z dnia 16 listopada 1999 r., nr 165 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi Kabaty w gminie Ursynów dla ulicy Nowoursynowskiej zostały określone linie rozgraniczające według danych technicznych nr 41/dt/URS/01.
Skarżący wskazał też, że część zwróconych działek nr [-D/8-], [-C/2-] i [-B/1-] położona jest w liniach rozgraniczających ulicy K., której budowa została rozpoczęta. W dniu [...] maja 2006 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy K. z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową - obejmująca działki nr [-D/8-] cz., [-C/2-] cz., [-B/1-] cz. Aktualnie przedmiotowy teren jest objęty projektem planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały z dnia 20 stycznia 2005 r., nr XLV/1082/2005 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił zatem wszystkich okoliczności faktycznych odnośnie możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Udzielając odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pierwszym wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1640 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Piaseczyńskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez R. P., syna F. oraz K. P. i R. P. wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 434/08 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (Dz. U. Nr 58, poz. 369) wskazał, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot - jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Naruszona została bowiem zasada równości poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli, użytkowników wieczystych i innych w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jego części. NSA zwrócił uwagę, ze choć zaskarżony wyrok WSA w Warszawie zapadł przed powołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, to domniemanie konstytucyjności art. 137 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powyższym zakresie zostało obalone od daty wejścia w życie tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do argumentów Prezydenta m. st. Warszawy dotyczących kwestii, że ulica N. jest drogą publiczną i część zwracanej nieruchomości leży w liniach rozgraniczających tej ulicy, a inne nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy K. oraz że w dniu [...] maja 2006 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dalszej części ulicy K. z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, obejmującej część działek nr [-D/8-], [-C/2-], [-B/1-] i budowa ta została rozpoczęta.
Następnie Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny, czy okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w kontekście celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 22 września 1988 r. jako "budowa dzielnicy mieszkaniowej Natolin".
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 905/09 powtórnie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] stycznia 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez R. P., syna F. oraz K. P. i R. P. wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1762/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 905/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. I OSK 434/08 stwierdził brak ich realizacji przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do argumentacji Prezydenta m.st. Warszawy, który podnosił, że ulica Nowoursynowska jest drogą publiczną, dla której wydane zostały linie rozgraniczające oraz część zwracanej nieruchomości leży w liniach rozgraniczających tej ulicy, ponadto że w dniu [...] maja 2006 r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie dalszej części ulicy K. i budowa ta została rozpoczęta.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd ten nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a jedynie dokonaną przez ten Sąd wykładnią prawa, zaś oceny, do jakiej Sąd ten został zobowiązany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien dokonać organ. Zwrócił następnie uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie jest już potrzebne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, albowiem została ona wystarczająco wyjaśniona do jej rozstrzygnięcia. W oparciu wyrok z dnia 24 marca 2009 r., sygn. I OSK 434/08 Sąd pierwszej instancji obowiązany był dokonać oceny okoliczności podniesionych przez Prezydenta m.st. Warszawy z punktu widzenia ich znaczenia w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku nie zawarł żadnej oceny stanu faktycznego sprawy, lecz dokonał wykładni przepisów postępowania, które uznał za naruszone przez Sąd pierwszej instancji poprzez nieocenienie wskazanych okoliczności w kontekście ich znaczenia w sprawie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy miał zatem ocenić, czy w ogóle z uwagi na brzmienie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami argumentacja Prezydenta m.st. Warszawy ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stosownie do którego rozpoznając sprawę ponownie organy powinny ustalić, czy podjęte przez Miasto Warszawa czynności mające doprowadzić do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości mieszczą się w granicach czasowych określonych w art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także jakie znaczenie ma uchwała z dnia 20 stycznia 2005 r. Uznał również, że nie można postawić organom zarzutu, iż wydając zaskarżone decyzje nie odniosły się do celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że to Sąd pierwszej instancji ma wypowiedzieć się, czy ocena organów administracji, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia jest poprawna i czy argumenty przedstawione przez Prezydenta m.st. Warszawy mają w tej sprawie istotne znaczenie przy uwzględnieniu treści art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po raz trzeci dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. wyrokiem 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2142/10 oddalił skargę wniesioną przez Prezydenta m.st. Warszawy, uznając że nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że stosownie do treści art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany był wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 434/08 oraz z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1762/09. Następnie wskazując na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 zwrócił uwagę, że skoro Trybunał uznał, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel wywłaszczenia od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest niezgodny z Konstytucją RP, to nie ma prawnych podstaw ku temu, aby jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nadal dokonywać.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zwracana nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, który został określony jako budowa dzielnicy mieszkaniowej "Natolin" wraz z zespołem ulic. Na zwracanej części nieruchomości nie dokonano żadnych prac związanych z budową planowanej inwestycji, jak również nie wydano żadnych pozwoleń na budowę. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w listopadzie 2005 r. potwierdziły, że przedmiotowy teren jest niezabudowany i niezagospodarowany. Podkreślił następnie, że zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność oraz prawo dziedziczenia podlega ochronie, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Wobec tego wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie w zakresie, w jakim pozwala zrealizować cel publiczny, natomiast nie jest dopuszczalne, gdy wnioskodawca wywłaszczenia tego celu zrealizować nie może. Skoro więc wnioskodawca wywłaszczenia zrealizował cel publiczny tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, to zasadnie orzeczono o zwrocie części nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jako prawidłowe ocenił stanowisko organów, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa dzielnicy mieszkaniowej Natolin, zaś argumenty przedstawione w sprawie przez Prezydenta m.st. Warszawy, przy uwzględnieniu zarówno celu wywłaszczenia, jak i treści art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają znaczenia. Zarzuty skargi, w ocenie Sądu, nie są zasadne, bowiem Wojewoda Mazowiecki rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 77, 80 oraz 107 § Kpa, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2142/10 zaskarżyło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości wnoszący skargę kasacyjną z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty:
- - naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;
- - naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym dotyczących realizacji dzielnicy mieszkaniowej Natolin.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowym terminie, zatem zwrot nieruchomości był zasadny. Na części zwracanej nieruchomości, będącej obecnie częścią działki nr [-F-], poprowadzono wyasfaltowaną ul. Nowoursynowską wraz z poboczami. Również zwrócone działki nr [-D/8-], [-C/2-] i [-B/1-] położone są w liniach rozgraniczających wybudowanej ulicy K. Następnie podkreślił, że budowa ogromnych osiedli nie jest zamierzeniem inwestycyjnym realizowanym w ciągu kilku lat, dotyczy to zwłaszcza infrastruktury. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie terminów 7 albo 10 lat byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo że nieruchomość była lub jest wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat.
Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. Ponadto warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części.
R. P.. oraz K. P. i R. P., syn J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej Ppsa, w powiązaniu z przepisami art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten, realizowany w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, nie jest uzasadniony.
Przepis art. 113 § 1 Ppsa stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W dotychczasowym orzecznictwie ukształtował się pogląd, że przepis ten ma charakter porządkowy, jako że określa moment zakończenia postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym. Przewodniczący winien więc zamknąć rozprawę z chwilą uzyskania stanu zdolności do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd właściwej oceny, czy kontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 388/08 – Lex nr 563189 i z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1953/09 – Lex nr 744499). Sąd zaś wydaje wyrok na podstawie akt sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności przez organ administracji publicznej.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w chwili wydania przez przewodniczącego składu orzekającego zarządzenia o zamknięciu rozprawy istniały podstawy do uznania przez Sąd pierwszej instancji rozpoznawanej sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Słusznie więc uwaga Sądu pierwszej instancji, mając na względzie definicję przesłanki "zbędności" zawartą w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, koncentrowała się na ocenie, czy w toku postępowania administracyjnego wyjaśniony został cel wywłaszczenia, a następnie czy nieruchomość została wykorzystana w całości lub w części zgodnie z tym celem, wreszcie czy zebrany materiał dowodowy upoważniał do wysnucia wniosku, że część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Z treści umowy sprzedaży z dnia 22 września 1988 r. wynika, że celem wywłaszczenia działki nr [-A/3-} była budowa dzielnicy mieszkaniowej "Natolin" wraz z zespołem ulic. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że część tej nieruchomości, w granicach obecnych działek nr [-B/1-], [-C/2-], [-D/8-], [-E/12-] i [-F-], pomimo upływu ustawowego terminu, do czasu wydania decyzji przez organ nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Orzeczeniem o zwrocie nie zostały zaś objęte działki nr [-H/5-] i [-I/2-], na terenie których realizowana była inwestycja w postaci budowy drogi (ulicy K.) wraz z odwodnieniem, kanalizacją sanitarną, oświetleniem i zielenią na odcinku od ul. R. do ul. Z. Wykazane zaś zostało, że teren objętych orzeczeniem o zwrocie działek nr [-B/1-], [-D/8-] i [-C/2-] nie stanowi linii rozgraniczających ulicy K. (na działkach tych zaplanowano realizację innej inwestycji), zaś teren działki nr [-F-] – linii rozgraniczających ulicy N. Tych ustaleń Sądu, dokonanych w następstwie kontroli zaskarżonej decyzji, wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował.
Stawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że Sąd ten dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji już po raz trzeci, związany był przy tym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w dwóch orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1762/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi już potrzeba dokonywania dodatkowych ustaleń faktycznych, a jedynie ocena materiału dowodowego z uwzględnieniem treści przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest wystarczający do przeprowadzenia kontroli i rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem. Do tej oceny prawnej zastosował się Sąd pierwszej instancji. Z tych przyczyn nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa w związku z art. 7 i art. 77 Kpa tym bardziej, że w postępowaniu rozpoznawczym przed zamknięciem rozprawy wnoszący skargę kasacyjną nie żądał przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 § 3 Ppsa i w tym upatrywać należało zasadność zgłoszonego zarzutu.
Nie jest uzasadniony także drugi zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 (autor skargi błędnie oznaczył tę jednostkę redakcyjną jako § 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że na dzień orzekania przez organ, którego decyzję zaskarżono ([...] czerwca 2006 r.), określony w umowie sprzedaży z dnia 22 września 1988 r. cel wywłaszczenia w postaci budowy dzielnicy mieszkaniowej "Natolin" wraz z zespołem ulic nie został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości (działkach nr [-B/1-], [-C/2-], [-D/8-], [-E/12-] i [-F-]).
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości nie naruszył więc przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego zastosowanie. Niezrealizowanie bowiem celu wywłaszczenia w terminie określonym w powołanym przepisie stwarza podstawę do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w całości lub w części. Realizacja celu wywłaszczenia w późniejszym czasie (po upływie terminu 10 lat) nie stoi zaś na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa.